II OSK 1845/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędz. Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A. K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 740/09 w sprawie ze skargi "A. K." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2009 r. oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej "Spółką") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Decyzją nr [...]z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta P. stwierdził, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dokonała w roku 2006 trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy III b o łącznej powierzchni 3 920 m² stanowiących część działek gruntu oznaczonych nr ew. [...],[...] położonych w m. K. obręb [...], bez wymaganej prawem decyzji Starosty zezwalającej na takie wyłączenie. Starosta ustalił dla Spółki należność z tytułu samowolnego wyłączenia z produkcji ww. gruntów rolnych, podwyższoną o 10%, w wysokości równowartości 194,04 ton ziarna żyta, co przy cenie 1 tony żyta równej 278,80 zł (obowiązującej w dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej), stanowi kwotę 54.098,35 zł. Wymienioną wyżej należność pomniejszono o wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, ustaloną według oświadczenia wnioskującej Spółki oraz cen rynkowych, stosowanych w obrocie gruntami na przedmiotowym terenie, tj. o kwotę 564.480 zł, w wyniku czego A. Sp. z o.o. zwolniona została z zapłaty należności w kwocie 54.098,35 zł. Ponadto ww. decyzją Starosta ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze, stanowiącą 10% należności i wynoszącą równowartość 19,404 tony ziarna żyta, płatną przez 10 lat od roku 2008 do roku 2017 w terminie do 30 czerwca każdego roku. Wnioskiem z dnia 1 lipca 2008 r. Spółka wystąpiła o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. w trybie art. 155 k.p.a. poprzez uchylenie pkt II, ograniczenie decyzji do stwierdzenia trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych i nieistnienia obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w oparciu o art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Starosta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] odmówił wnioskowanej zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzając, że skoro wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów pochodzenia mineralnego klasy lll b dokonano bez uzyskania wymaganej prawem decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, oczywistym jest, że wniosek rozpatrzono w trybie art. 28 ust. 2 ustawy, który nakazuje w takim przypadku podwyższać wysokość należności o 10%. Nadto wskazał, że wnioskowana przez stronę zmiana stoi w sprzeczności z art. 28 ust. 2 ustawy, który określa sankcje za naruszenie obowiązków określonych w ustawie. Uchylenie pkt II przedmiotowej decyzji byłoby zaprzeczeniem woli ustawodawcy, który zróżnicował wysokość kosztów związanych z uzyskaniem zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w zależności czy wyłączenie zostało dokonane w trybie ustawowym od wyłączenia dokonanego samowolnie (bez decyzji). Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko Starosty P. Podkreślono, że uchylenie lub zmiana decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych, jego stosowanie może mieć miejsce tylko i wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach przewidzianych w art. 154 albo 155 k.p.a. Zdaniem Kolegium zmiana bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia jej nieważności. Skoro zdaniem Spółki, brak jest podstaw do obciążenia Spółki opłatą roczną, jak również nie została ona ustalona prawidłowo, to może oznaczać, iż decyzja ta, w tym zakresie została wydana co najmniej z naruszeniem prawa, a to wyklucza zmianę wadliwej w tym zakresie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., odnoszącym się wyłącznie do decyzji nie objętych kwalifikowanymi wadami. W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 6, 7, art. 77 § 1, 155 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzucono, że organ II instancji w ogóle nie badał istnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. Wskazano, iż tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. dotyczy tak decyzji wadliwych jak i niewadliwych, a wadliwość decyzji przemawia właśnie za jej zmianą, ponadto zmianę decyzji uzasadnia istnienie słusznego interesu strony, która została obarczona opłatami za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wbrew przepisom prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) uznał, że organy nie naruszyły w sprawie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 155 k.p.a. Sąd wskazał, że stosownie do art. 155 k.p.a. postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wszelkie wady kwalifikowane decyzji, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1 lub 156 k.p.a., mogą bowiem zostać usunięte tylko w tych trybach i nie podlegają ocenie organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalne jest natomiast tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji. Powołany przepis nie stanowi również podstawy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz daje możliwość weryfikacji decyzji pod kątem wskazanych w nim przesłanek. Sąd podkreślił, iż decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter uznaniowy, w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki wskazanej w tym przepisie organ może więc zarówno uwzględnić wniosek, jak i odmówić jego uwzględnienia. Sąd zaznaczył, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze, lecz jedynie zagadnienia dotyczące legalności wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Podnoszone przez stronę zarzuty sprowadzają się jedynie do zakwestionowania zasadności ustalenia Spółce opłaty rocznej, ewentualnie do wykazania jej błędnej wysokości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest to w istocie kwestionowanie prawidłowości decyzji ostatecznej, co może nastąpić w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu, zarówno Starosta jak i Kolegium nie naruszyły prawa odmawiając uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Organy administracji nie mogły zmienić bądź uchylić decyzji ostatecznej we wskazanym przez Spółkę trybie, z uwagi na brak kumulatywnego spełnienia przesłanek wymaganych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 155 k.p.a. A mianowicie, zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie sprzeciwiają się tej zmianie przepisy szczególne. Jak słusznie podniósł Starosta w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., takiej zmianie decyzji ostatecznej sprzeciwia się art. 28 ust. 2 ustawy. W sprawie bezspornym jest, iż do wyłączenia przez Spółkę z produkcji rolniczej gruntów rolnych doszło bez wymaganej prawem decyzji. Wobec powyższego zaistniała podstawa do nałożenia zarówno należności, jak i opłaty na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy. Wyżej wymieniony przepis jest przepisem bezwarunkowym, w myśl którego ustawodawca nie pozostawił swobody organowi administracji w decydowaniu o ustaleniu i o wysokości należności. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Z powyższej konstrukcji przepisu wynika jego nieuznaniowy charakter, a zatem brak jest możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji, która została wydana na podstawie normy prawnie bezwzględnie określającej sposób zachowania się organu w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej bez decyzji. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przez Starostę art. 12a ustawy, poprzez jego niezastosowanie, zgodnie z którym, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego, bowiem wskazane zwolnienie dotyczy sytuacji, gdy strona wyłącza grunt z produkcji rolniczej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tymczasem, jak bezspornie wynika z akt sprawy, Spółka takiego wyłączenia dokonała niezgodnie z procedurą ustawową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając uchybienie przepisom postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istniejących przesłanek do jej uwzględnienia przez Sąd albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w tym w szczególności art. 7, 77 oraz 155 kpa; – naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy uchyleniu przez Sąd podlega zarówno zaskarżona decyzja administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty P. nr [...]z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiająca dokonania zmiany decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: (1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, (2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, (3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena zasadności uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest pozostawiona organowi administracji publicznej, niemniej jednak swoboda tej oceny ograniczona jest względami celowości poprzez konieczność rozważenia, czy za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sprawie dotyczącej uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej dokonać konkretyzacji tych interesów oraz zinterpretować je zgodnie z dyrektywami wynikającymi z zasady ogólnej postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 7 in fine. Spółka podkreśliła, że wbrew mylnemu stanowisku Sądu każda decyzja ostateczna, zarówno wadliwa, jak i prawidłowa, może być uchylona w trybie nadzwyczajnym, o ile spełnione są przesłanki określone w przepisach Działu II Rozdziałów 12 i 13 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że Sąd nie dostrzegł faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie badało istnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. Tego rodzaju zaniechanie stanowi naruszenie reguł postępowania wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakazujących organowi podjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd przyjął jako własne stanowisko Kolegium, które ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że tryb z art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć decyzji objętej kwalifikowanymi wadami. Zdaniem strony Sąd nie przeprowadził kontroli legalności decyzji administracyjnych w sposób prawidłowy wskutek czego pozostawił w obrocie prawnym wadliwe decyzje. Sąd, wbrew oczywistemu stanowi sprawy nie stwierdził naruszeń prawa i ich nie usunął zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że zarzuty podniesione zostały w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, aby skarga kasacyjna mogła być uwzględniona należało wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybił wskazanym przez stronę przepisom postępowania, a ponadto, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie wystąpiła. Artykuł 3 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli wskazanej w tym przepisie w sposób prawidłowy, bowiem nie zastosował w sprawie art. 135 p.p.s.a., który obliguje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Zdaniem Spółki wadliwość obu wydanych w sprawie decyzji wymagała ich uchylenia. Powyższy zarzut nie mógł być uwzględniony. Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i z podanych w dalszej części niniejszego uzasadnienia powodów ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłową. W takiej więc sytuacji, gdy oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r., w ogóle brak było możliwości zastosowania art. 135 p.p.s.a. i uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, skoro rozwiązanie to może mieć zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Nie budzi też żadnych wątpliwości prawidłowość oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki nie doszło w sprawie do naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym zaskarżoną decyzję art. 7, art. 77, art. 155 k.p.a. w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a tylko wówczas Sąd obowiązany byłby uwzględnić skargę i uchylić decyzję z powodu innego naruszenia przepisów postępowania. W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zauważyć trzeba, że odmowa zmiany decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]nastąpiła z tej przyczyny, że uznano, iż przepis szczególny – art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie tej decyzji. Takie stanowisko wyrażone zostało przez organy obu instancji i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjni, który stwierdził w zaskarżonym wyroku, że organy nie naruszyły prawa odmawiając uchylenia bądź zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd podkreślił, że uwzględnienie wniosku Spółki nie było możliwe z uwagi na brak kumulatywnego spełnienia przesłanek wymaganych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 155 k.p.a., a możliwości zmiany decyzji w tym trybie istnieje wyłącznie wtedy, gdy nie sprzeciwiają się tej zmianie przepisy szczególne. W tym zaś przypadku Sąd – tak jak wcześniej organy – uznał, że zmianie decyzji sprzeciwia się art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych o w dalszej części motywów zaskarżonego orzeczenia stanowisko to Sąd uzasadnił. Jeżeli zdaniem Spółki powyższe stanowisko jest błędne, to pogląd ten winien znaleźć odzwierciedlenie w treści zarzutów skargi kasacyjnej. Kwestia ta jednakże nie została podniesiona, nie podlega więc rozważaniu z uwagi na zakreślone w art. 183 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzona w sprawie przeszkoda w postaci wskazanego przepisu szczególnego sprzeciwiającego się uchyleniu lub zmianie decyzji stanowiła przyczynę odmowy dokonania wnioskowanej przez stronę zmiany decyzji ostatecznej Starosty P. z dnia [...]sierpnia 2007 r. w oparciu o art. 155 k.p.a. Słusznie więc, skoro wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybienia przepisom postępowania poprzez niedokonanie oceny czy za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Żadne bowiem argumenty w tym względzie nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie mógł więc także być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i ar. 155 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.