II SA/Gl 642/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 12 maja 2004 r. M. O. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. Do wniosku dołączył m. in. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym powołał się na tytuł współwłasności przedmiotowej nieruchomości razem z M. P. i S. S. (akt notarialny Rep. A nr [...]) i zgodę współwłaścicieli z dnia 24 kwietnia 2004 r. – złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta K., zatwierdzono przedłożony projekt budowlany i udzielono M. O. pozwolenia na wykonanie instalacji gazowej w powyższym budynku. Decyzję doręczono inwestorowi w dniu 18 maja 2004 r. i M. P. w dniu 21 maja 2004 r. Z kolei B. S. pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. wystąpiła o "anulowanie" m. in. powyższej decyzji nr [...], zarzucając nieprawdziwość oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, bowiem jako właścicielka lokalu nr [...], nie została w nim wymieniona. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147 i art. 149 § 1 k.p.a., wznowił na żądanie B. S. postępowanie zakończone powyższą decyzją. Następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 146 § 1 k.p.a., orzeczono o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podał, że wystąpił do Prokuratury Rejonowej K. [...] z wnioskiem o zbadanie m. in. oświadczenia M. O. z dnia 24 kwietnia 2004 r. Wielokrotne zapytania o wynik postępowania w tej sprawie oraz uzyskane odpowiedzi Prokuratury nie wskazują jednak na fakt postawienia zarzutu sfałszowania tego oświadczenia i prowadzenia postępowania w tej sprawie. W tej sytuacji organ administracji stwierdził, że przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie zostały potwierdzone. Aczkolwiek organ dopatrzył się kolejnej przesłanki wznowieniowej z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., bowiem B. S. jako współwłaściciel działki nr [...] k.m. [...], nie brała udziału w postępowaniu, gdyż krąg stron ustalono na podstawie oświadczenia inwestora, to jednak z uwagi na upływ 5 lat od dnia wydania decyzji, brak podstaw do jej uchylenia zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. W odwołaniu od decyzji B. S. zarzuciła brak podstaw do przyjęcia, że nie zostało dowiedzione popełnienie przez M. O. przestępstwa, bowiem organ pierwszej instancji przyjął, że jego oświadczenie jest niezgodne z prawdą, a zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Skoro zatem od wydania decyzji nie upłynął okres 10-letni, to brak podstaw do odmowy jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Nadto, odwołująca się podniosła, że w dacie złożenia wniosku o wznowienie nie upłynął okres 5-letni, co również wskazuje na wadliwość decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, że sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, zaś pismem z dnia 19 lipca 2010 r. Prokuratura poinformowała o umorzeniu dochodzenia w sprawie fałszu materialnego dokumentów w sprawie. Stąd też nie zachodzą przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Gdy zaś idzie o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że bieg 5-letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji tej stronie, która brała udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie ostatnie doręczenie decyzji nastąpiło do rąk M. P. w dniu 21 maja 2004 r. Oznacza to, że w dniu 21 maja 2009 r. upłynął okres przedawnienia, prowadzący do niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej. W skardze do sądu administracyjnego B. S. domagała się uchylenia decyzji Wojewody [...] i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 146 § 1 k.p.a. z przyczyn wskazanych już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo skarżąca podniosła, że jej siostra M. P. nigdy nie była umocowana do odbioru jej korespondencji, a zatem brak podstaw do przyjęcia skutecznego doręczenia w trybie art. 40, art. 42 i art. 43 k.p.a. Skarżąca oświadczyła też, że nigdy nie wyraziła zgody na montaż instalacji gazowej w przedmiotowym budynku, nawet w formie telefonicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnicy postępowania U. O. i M. O. w odrębnych pismach z dnia 15 lipca 2012 r. wnieśli o oddalenie skargi. U. O. wyjaśniła, że jako współwłaściciel nieruchomości wyraziła zgodę na roboty budowlane, zaś M. O. zarzucił pomówienie o popełnienie przestępstwa i podał, że skarżąca legitymuje się współwłasnością nieruchomości jedynie w 2/8 częściach, podczas gdy on i jego żona posiadają resztę udziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych względów, niż w niej podniesionych. Działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził bowiem, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona, gdy idzie o dochowanie terminu do złożenia podania o wznowienie oraz co do wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zaś decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, obarczonej wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu upływu 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zapadła z naruszeniem art. 151 § 2 k.p.a. Na tej podstawie prawnej organ administracji zobligowany jest bowiem do wydania decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji na skutek wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., co dotyczy niniejszej sprawy. Orzeczenie takie stanowi zaś podstawę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym. Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe. Z kolei pkt 2 tego przepisu stanowi o wydaniu decyzji w wyniku przestępstwa. W literaturze wskazuje się na częściową identyczność konstrukcji prawnej tych podstaw (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wydanie, wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, s. 549). Nie stwierdzając wystąpienia tej przesłanki w postaci złożenia nieprawdziwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organy administracji stanęły na stanowisku, że fakt sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa musi być stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu. Tymczasem przepis art. 145 § 2 k.p.a. stanowi o możliwości wznowienia postępowania również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli jest to oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W tym zaś zakresie organy administracji w ogóle się nie wypowiedziały. Nadto, art. 145 § 3 k.p.a. przewiduje wznowienie postępowania także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Tymczasem zdaniem sądu administracyjnego, analiza pism Prokuratury Rejonowej K. [...], dołączonych do akt administracyjnych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy sprawa oświadczenia M. O. z dnia 24 kwietnia 2004 r., była przedmiotem postępowania i jaki był jej wynik. Nie budzi jednak wątpliwości, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 25 kwietnia 2009 r. (k. 50 akt adm.), wystąpił do Prokuratury o zbadanie szeregu spraw, a m. in. powyższego oświadczenia. Następnie na kilkakrotne wezwanie organu pierwszej instancji o udzielenie informacji o biegu sprawy, Prokuratura udzieliła szeregu odpowiedzi, lecz treść pism jest niejasna i w żadnym z nich nie podano jednoznacznej odpowiedzi, czy w ogóle wszczęto dochodzenie w sprawie oświadczenia z dnia 24 kwietnia 2004 r. W szczególności zaś przywołane przez organ odwoławczy pismo Prokuratury z dnia 19 lipca 2010 r. informujące o umorzeniu dochodzenia w sprawie fałszu materialnego dokumentów, nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia, że dotyczy umorzenia postępowania w przedmiocie oświadczenia z dnia 24 kwietnia 2004 r. Co więcej, gdyby w istocie doszło do wydania takiego postanowienia, to wobec treści art. 145 § 3 k.p.a., istotna byłaby przyczyna umorzenia dochodzenia. W tym jednak zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona. Wobec niejasnych odpowiedzi Prokuratury należało bowiem rozważyć wystąpienie do organu wyższej instancji o zbadanie sprawy, dołączając pismo organu pierwszej instancji z dnia 25 kwietnia 2009 r. (k. 50 akt adm.) jako dowód złożenia zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa w związku ze złożeniem przez M. O. oświadczenia z dnia 24 kwietnia 2004 r. Wreszcie, nie zbadano w niniejszej sprawie terminowości złożonego przez skarżącą podania o wznowienie. Kwestia ta podlegała zaś sprawdzeniu dla każdej z przesłanek wznowieniowych. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wnosi się bowiem w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tymczasem w zakresie dochowania przez skarżącą terminu do złożenia podania, organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych. Wznowienie postępowania po upływie terminów z art. 148 k.p.a., winno zaś prowadzić do wydania decyzji o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego – w całości lub w części (art. 105 § 1 k.p.a.). Odnosząc się zaś do zarzutu skargi w zakresie nieprawidłowego liczenia biegu terminów z art. 148 § 1 k.p.a., jako negatywnej przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej, wyjaśnić przyjdzie, że wymienione w tym przepisie terminy mają charakter materialnoprawny. Jego upływ powoduje niedopuszczalność uchylenia decyzji dotychczasowej. Z tego punktu widzenia istotna jest więc data orzekania przez organy administracji we wznowionym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma więc żadnego znaczenia data złożenia podania o wznowienie, bowiem procedura administracyjna nie przewiduje instytucji przerwania biegu terminów z art. 146 § 1 k.p.a. (vide: wyroki NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1444/09, LEX nr 745022; z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, LEX nr 595425 i z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 433/08, LEX nr 595378). Nadto, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że w przypadku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin z art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia decyzji dotychczasowej, czyli ostatniego doręczenia tej stronie, która brała udział w postępowaniu. Oczywiste jest, że skoro skarżącej nie doręczono decyzji z dnia [...] r. nr [...], to przy innym rozumowaniu treść art. 146 § 1 k.p.a. byłaby martwa (niewykonalna). Nie ma więc znaczenia fakt, że M. P. nie była umocowana do odbioru decyzji w imieniu skarżącej. Zatem prawidłowo stwierdził Wojewoda [...], że skoro decyzja dotychczasowa została doręczona M. P. jako stronie w dniu 21 maja 2004 r. i było to ostatnie doręczenie w sprawie, gdyż inwestor odebrał decyzję w dniu 18 maja 2004 r., to 5-letni termin z art. 146 § 1 k.p.a., upłynął w dniu 21 maja 2009 r. Jednak wbrew stanowisku organów obydwu instancji, przeszkoda w uchyleniu wadliwej decyzji dotychczasowej winna skutkować wydaniem decyzji, wymienionej w art. 151 § 2 k.p.a., co już wyżej podniesiono, o ile podanie o wznowienie zostało złożone w terminie jednego miesiąca od dowiedzenia się o tej decyzji. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia sprawy w zakresie dochowania terminu do złożenia podania wznowienie oraz wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a także z naruszeniem art. 151 § 1 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji – po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w sądzie radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 457 zł, orzeczono na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji winien zatem w pierwszym rzędzie poczynić ustalenia w zakresie dochowania przez skarżącą terminu do złożenia podania o wznowienie – odrębnie co do podstaw z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz z pkt 4 tego przepisu. Stwierdzenie uchybienia terminom określonych w art. 148 k.p.a., winno skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego w całości lub w części, w zależności od okoliczności sprawy i każdej z przesłanek wznowieniowych. O ile podanie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zostało złożone w ustawowym terminie, niezbędne jest poczynienie jednoznacznych ustaleń, czy sprawa oświadczenia z dnia 24 kwietnia 2004 r. była przedmiotem postępowania przed organami ścigania i jaki był jego wynik. Na tej podstawie możliwe będzie zbadanie i rozważenie okoliczności z art. 145 § 2 i 3 k.p.a., a w szczególności, czy umorzenie postępowania było wynikiem przedawnienia, co nie stanowi przeszkody do wznowienia postępowania. W takim też przypadku zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji dotychczasowej nie może nastąpić dopiero po upływie 10 lat od jej doręczenia. Zatem po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., organ administracji winien ustalić, czy roboty budowlane objęte opisaną decyzją nr [...] zostały już zrealizowane. Wówczas, organ pierwszej instancji winien orzec o uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania w zakresie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia 12 maja 2004 r. W innym wypadku należy orzec co do istoty sprawy zgodnie z art. 151 § 2 pkt 2 k.p.a. O ile zaś nie zostaną spełnione przesłanki do uchylenia decyzji nr [...] z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a skarżąca dochowała terminu do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., upływ 5-letniego terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., winien skutkować wydaniem decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). mw