I SAB/Wa 144/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o podział nieruchomości 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2020 r. o podział nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w Dzielnicy [...], stanowiącej dz. nr [...] w obrębie [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o podział ww. nieruchomości; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego B. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE B. K. (dalej jako "skarżący") pismem z 26 maja 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 1 lipca 2020 r. o podział nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w [...], stanowiącej dz. nr [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ w dniu 16 lipca 2020 r. zobowiązał skarżącego do uzupełnienia wniosku o rozliczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla projektowanej dz. nr [...], której to czynności dopełniono niezwłocznie. W dniu 27 sierpnia 2020 r. Prezydent zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] o opinię w sprawie zgodności projektowanego podziału z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], którą otrzymał w dniu 4 listopada 2020 r. W dniu 19 listopada 2020 r. organ wezwał wnioskodawcę do ustosunkowania się do ww. negatywnej opinii. Wyjaśnienia złożono w dniu 28 stycznia 2021 r., zaś w dniu 3 marca 2021 r. organ ponownie zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] z prośbą o wydanie opinii na temat zgodności projektowanego podziału z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie zawiadomił wnioskodawcę o braku możliwości zakończenia sprawy w terminie i wyznaczeniu terminu jej załatwienia na 28 maja 2021 r. Zdaniem skarżącego, nie budzi więc wątpliwości, że sprawa nie została załatwiona w terminie. Organ posiada bowiem pełen materiał i dokumenty pozwalające mu na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego, nawet przyjmując, że istnieje konieczność uzyskania opinii Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] w sprawie zgodności projektowanego podziału z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak brak jest podstaw do ponownego zwrócenia się o jej uzyskanie, szczególnie w sytuacji, gdy wniosek wszczynający postępowanie nie był modyfikowany. Mając przy tym na uwadze znaczne odstępy pomiędzy podejmowanymi czynnościami, naruszenie prawa należy uznać za rażące. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta do załatwienia sprawy w terminie 3 tygodni od daty zwrotu akt temu organowi; stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; przyznanie na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że konieczność uzyskania stanowiska Wydziału Architektury i Budownictwa wynika z meritum sprawy na obecnym etapie postępowania - przed dokonaniem podziału koniecznym jest bowiem stwierdzenie jego zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co następuje w formie postanowienia. Jak wynika z regulaminu organizacyjnego Urzędu [...], opiniowanie projektów podziałów geodezyjnych nieruchomości dokonują urzędy dzielnic na wniosek Biura Geodezji i Katastru. Zatem pozyskanie wskazanej opinii Wydziału Architektury i Budownictwa wynika wprost z obowiązującej struktury organizacyjnej [...]. Wobec faktu, że jest to właściwa komórka merytoryczna do opiniowania zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec zajęcia w tym przedmiocie stanowiska przez skarżącego nastąpiła konieczność jego weryfikacji. Nie jest to działanie bezcelowe, bowiem zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) organy z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy strona zajmuje merytoryczne stanowisko odnośnie do opinii sporządzonej przez Wydział Architektury i Budownictwa, zasadnym jest przekazanie tego stanowiska do ww. Wydziału w celu ustosunkowania się i potencjalnej zmiany opinii, której treść jest dla strony negatywna. W ocenie organu, udzielone przez stronę wyjaśnienia mają wpływ na możliwość wydania odmiennej opinii dotyczącej podziału. Prezydent przy piśmie procesowym z 18 czerwca 2021 r. uzupełnił akta administracyjne sprawy, poprzez przedłożenie postanowienia z [...] lipca 2021 r. nr [...] negatywnie opiniującego proponowany projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Skarżący w piśmie procesowym z 27 lipca 2021 r. podtrzymał wniesioną skargę i wskazał, że wydane przez organ postanowienie nie kończy niniejszego postępowania, a zatem w pełni aktualne jest stanowisko o bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, czy też przewlekłość postępowania, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, Prezydentowi nie można w chwili obecnej zarzucić bezczynności, bowiem przed dniem rozpatrzenia skargi przez Sąd, tj. w dniu [...] lipca 2021 r. wydał postanowienie nr [...], którym zaopiniował negatywnie proponowany projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Powyższe miało miejsce już po wniesieniu skargi, ale przed dniem wyrokowania. Wprawdzie wydanie powyższego postanowienia nie kończy ostatecznie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2020 r., to jednak kończy pierwszy jego etap, który ma wpływ na treść decyzji w sprawie podziału nieruchomości (kończącej drugi etap postępowania podziałowego). Co istotne, postanowienie wydane w przedmiocie zaopiniowania proponowanego projektu podziału nieruchomości jest zaskarżalne. Jak natomiast ustalił Sąd, skarżący na postanowienie z [...] lipca 2021 r. wniósł zażalenie, z którym akta sprawy Prezydent w dniu 3 sierpnia 2021 r. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zażalenie to zarejestrowane zostało pod nr [...] i nie zostało do dnia wyrokowania rozpoznane (vide notatka urzędowa z 13 października 2021 r. - k-30 akt sądowych). Wskazane okoliczności mają znaczenie w sprawie o tyle, że wywołują bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Sąd, skoro organ oczekuje na rozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zażalenia na postanowienie z [...] lipca 2021 r., nie może uznać, że jest on bezczynny i zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji (wydanie takiej decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, a więc zamknięcia pierwszego etapu postępowania). Skoro zatem niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie przez organ administracji postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu wstępnego podziału nieruchomości przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stanowi natomiast, w ocenie Sądu, przeszkody do orzekania o tym, czy bezczynność ta miała miejsce, czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem, gdy Sąd uzna, że wydanie ww. postanowienia czyni na datę rozpoznania skargi niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to nie oznacza, że zwolniony jest od oceny, czy w toku całego postępowania doszło do bezczynności lub przewlekłości w działaniach organu. W szczególności konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie tego postanowienia. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, niezwłocznie po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2020 r. wniosku skarżącego o podział nieruchomości, Prezydent rozpoczął gromadzenie dokumentacji odnoszącej się do nieruchomości, której dotyczy postępowanie. W dniu 16 lipca 2020 r. zobowiązał bowiem wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o rozliczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla projektowanej dz. nr [...] (rozliczenie to wpłynęło w dniu 12 sierpnia 2020 r.). Następnie w dniu 27 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] o opinię w sprawie zgodności projektowanego podziału z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], którą otrzymał w dniu 4 listopada 2020 r. W dniu 19 listopada 2020 r. organ zwrócił się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego o wydanie uściślonego przebiegu linii rozgraniczających drogi dojazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] w rejonie działki mającej zostać objętej podziałem w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu (odpowiedź wpłynęła w dniu 7 stycznia 2021 r.), jak również wezwał wnioskodawcę do ustosunkowania się do negatywnej opinii Wydziału Architektury i Budownictwa (wyjaśnienia otrzymano w dniu 28 stycznia 2021 r. i 23 lutego 2021 r.). W dniu 25 stycznia 2021 r. organ ponownie wystąpił do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego do wykreślenia na załączonym wstępnym projekcie podziału nieruchomości przebieg linii rozgraniczających drogi dojazdowej (odpowiedź wpłynęła w dniu 11 lutego 2021 r.). Mając na uwadze wyjaśnienia złożone w sprawie przez skarżącego oraz uzupełniony materiał dowodowy, organ ponownie wystąpił w dniu 3 marca 2021 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] o wydanie opinii na temat zgodności projektowanego podziału z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie w dniu 26 maja 2021 r. ponaglił ww. komórkę organizacyjną do nadesłania odpowiedzi. Choć zatem organ przekroczył termin rozpoznania wniosku skarżącego, to jednak mając na względzie charakter sprawy, konieczność uzyskania opinii innej komórki organizacyjnej Urzędu [...], jak również sekwencję czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania (w których to czynnościach nie sposób dostrzec przewlekłości), Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie miało miejsca. Zauważyć również należy, że organ wydając postanowienie z [...] lipca 2021 r., dochował również terminu wyznaczonego mu na podstawie art. 37 § 6 K.p.a. (na skutek ponaglenia skarżącego) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z [...] czerwca 2021 r. (tj. 7 lipca 2021 r.). Z powyższych względów Sąd uznał również, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie uzasadnił wniosku o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazał jaką szkodę poniósł w związku z bezczynnością organu. Wobec tego złożony przez niego wniosek uznać należało za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.