II OSK 1742/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 186/20 w sprawie ze skargi A. P. i J. P. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla pkt I zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Gminy K. na rzecz A. P. i J. P. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 186/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. i J. P. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy zespołu budynków zagrodowych z infrastrukturą techniczną w W.: I. zobowiązał Wójta Gminy K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku skarżących z 6 września 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w kwocie 300 zł; IV. zasądził od Wójta Gminy K. na rzecz skarżących kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy K., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 173 §1 i 2 oraz art. 177 § 1 i 2 P.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały błędnym rozstrzygnięciem, tj. naruszenie: – art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji, w sytuacji gdy decyzja została już wydana zanim zapadło rozstrzygnięcie sądu, – 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, które z podejmowanych przez wójta czynności w ramach prowadzonego postępowania Sąd uznał za zbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy oraz brak wskazania, w którym momencie postępowania organ dopuścił się rażących opóźnień w podejmowanych czynnościach, – art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości w działaniu wójta, pomimo że zgodnie z zawartą w ww. przepisie definicją: "przewlekłość zachodzi w sytuacji gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy", co nie miało miejsca w niniejszym przypadku, gdyż wójt nie mógł załatwić sprawy przed ustaleniem prawidłowego kręgu stron postępowania, do czego został zobligowany wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nakazującymi ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłej stronie postępowania, – art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że podejmowanie przez organ czynności niezbędnych do zbadania zgodności wniosku (zamierzenia inwestycyjnego) z przepisami odrębnymi, stosownie do wskazań Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., mogą być uznane za przewlekłe prowadzenie postępowania, – art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. art.35 § 5 K.p.a. i art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, że prawidłowo zawieszone postępowanie (tj. w zgodzie ustawą) powoduje naruszenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy, podczas gdy okresy zawieszenia postępowania, a także okresy uzupełniania braków formalnych wniosku i okresy uzyskiwania wymaganych opinii innych organów nie mogą być wliczane do zakreślonych ustawą terminów na załatwienie sprawy, nawet jeśli znacząco wydłużają czas prowadzonego postępowania. Na wypadek nieuwzględnienia wskazanych wyżej zarzutów, z ostrożności wskazano na naruszenie 149 § 1a P.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodziła przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w postępowaniu nie było opóźnień, przestojów ani czynności, które nie znajdowałyby uzasadnienia w jasno przedstawionym stanowisku organu, opartym na celach postępowania i dopuszczalnej, racjonalnej wykładni przepisów prawa regulujących to postępowanie w sferze materialnej, jak i formalnej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. na przebieg prowadzonego przez skarżący kasacyjnie organ postępowania i podkreślono, że podejmowane przez niego działania były prawidłowe, prawnie i faktycznie uzasadnione i nie mogą nieść negatywnych ocen co do sposobu procedowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, do czasu podjęcia postępowania, 18 października 2019 r., obiektywnie oceniając, nie można doszukać się żadnych bezprawnych opóźnień w postępowaniu, które nosiłyby znamiona przewlekłości. W piśmie z 25 maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, A. P. i J. P. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej pkt I. zaskarżonego wyroku, w pozostałej zaś części podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wójta Gminy K. zasługuje na uwzględnienie odnośnie do pkt I. zaskarżonego wyroku. Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że zanim Sąd I instancji wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn.. akt II SAB/Kr 186/20, rozpatrzył skargę na przewlekłość postepowania Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji Państwa Polaczek, skarżony organ w dniu [...] stycznia 2021 r. wydał decyzję kończącą postepowanie w tej sprawie, co potwierdza dołączona do skargi kasacyjnej kopia tej decyzji. W decyzji tej organ zauważył, że w związku z wejściem w życie uchwały Rady Gminy K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru P. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której dotyczyła ta sprawa. Wobec powyższego z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej postępowanie poprzez umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, co w istocie miało miejsce przed rozstrzygnięciem skargi na przewlekłość, należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku skarżących z dnia 6 września 2018 r., o czym NSA orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w zakresie pkt I. zaskarżonego wyroku mimo że nie jest wynikiem błędu Sądu I instancji, gdyż nie miał on żadnej wiedzy o zakończeniu sprawy tą decyzją, należało uchylić i umorzyć postępowanie w tym zakresie bowiem na obecnym etapie sprawy odpadła podstawa do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżących. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przeanalizował przebieg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wywołanym wnioskiem z 6 września 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy (wezwanie do uzupełnienia wniosku, zawieszenie postępowania od 15 listopada 2018 r. do 29 lipca 2019 r., 9 sierpnia 2019 r. nałożenie obowiązku przedłożenia dodatkowych dokumentów dla RDOŚ w K., zawieszenie postępowania 9 sierpnia 2019 r. do 18 października 2019 r., 7 listopada 2019 r. wezwanie stron do wystąpienia o zgodę GDOŚ na odstępstwo od zakazów z zakresu ochrony środowiska, uchylone przez SKO [...] grudnia 2019 r.) i uznał, że Wójt podejmował w sprawie czynności zbędne, które nie zmierzały do jej terminowego zakończenia. Sąd I instancji nie odnosił się do każdej z tych czynności i nie oceniał jej odrębnie czy była ona zbędna i dlaczego tak uważa. Sąd ocenił sekwencję czynności organu i właśnie ona stanowiła podstawę takiej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zakończenie sprawy w terminie było możliwe bez potrzeby mnożenia czynności, które nie służyły jej rozstrzygnięciu. Organ mając kompletny wniosek już 26 października 2018 r. z uwagi na jego uzupełnienie przez stronę mógł przystąpić do jego dalszej oceny pod względem merytorycznym. Organ jednak zaniechał tego zawieszając postępowanie z wniosku na ponad 8 miesięcy z uwagi na toczące się na terenie objętym wnioskiem postępowanie planistyczne. Postępowanie planistyczne nie doprowadziło do uchwalenia planu miejscowego jednak i to nie skłoniło organu do merytorycznej oceny wniosku. Organ dopiero po ponad 8 miesiącach dopatrzył się, że zasadne byłoby wezwanie stron o dokumenty w celu przedłożenia ich do oceny RDOŚ w Krakowie. Organ też kolejny raz zawiesił postępowanie na ponad 2 miesiące. Po tym czasie znów analizował wniosek i dostrzegł kolejny brak. Tym razem była to zgoda na odstępstwo od zakazów przewidzianych dla tego terenu w przepisach ochrony środowiska. Okazuje się, że takiej zgody można było wymagać ale dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W całokształcie tych działań organu dostrzec można, że organ nie był nastawiony na szybkie i sprawne załatwienie sprawy a jedynie podejmował czynności, które w żaden sposób nie prowadziłyby do ustalenia warunków zabudowy czy dałyby podstawy do odmowy. W kontekście nieudanej aczkolwiek nadal trwającej procedury uchwalenia dla tego obszaru planu miejscowego organ podejmował tylko takie czynności, które nie służyły załatwieniu wniosku a pozwalały na przedłużanie postępowania do momentu gdy plan miejscowy zostanie uchwalony i bezprzedmiotowe stanie się postępowanie odnośnie do ustalenia warunków zabudowy. O negatywnym nastawieniu organu do sprawnego załatwienia sprawy świadczy także to, że organ na żadnym etapie postępowania nie poinformował strony o powodach przedłużenia terminu załatwienia sprawy do czego był zobowiązany na podstawie art. 36 K.p.a. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wskazując jakie konkretne czynności były zbędne oraz nie wskazując momentu w którym podjęcie tych czynności było rażącym opóźnieniem. Zdaniem NSA, negatywna ocena działań podejmowanych przez organ wynikała z ich całokształtu a nie z tej czy innej czynności. Chodziło o wskazanie, że na przestrzeni ponad dwuletniego okresu prowadzenia postępowania organ nie podjął żadnej czynności, która przybliżyłaby sprawę do końcowego jej załatwienia, choćby miało to być załatwienie odmowne. Organ nie przystąpił nawet do sporządzenia dla inwestycji analizy urbanistycznej dla oceny spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art.149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art.37 § 1 pkt 2 K.p.a. uznając, że prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. należało zakwalifikować jako przewlekłe. W istocie zgodnie z definicją ustawową przewlekłość zachodzi kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy organ kilkukrotnie zawieszał postępowanie nie przystępując do oceny merytorycznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Najpierw zawiesił postępowanie z uwagi na rozpoczętą procedurę planistyczną, która jednak nie została zakończona uchwaleniem planu i organ w tej sytuacji powinien niezwłocznie rozpatrzyć wniosek. Jednak i w tych okolicznościach organ nie wydał rozstrzygnięcia domagając się uzupełnienia dokumentacji celem stwierdzenia przez RDOŚ w K. czy istnieje potrzeba oceny inwestycji pod względem oddziaływania z terenem inwestycji na obszar Natura 2000 P. [...]. O ile sprawdzenie czy takie oddziaływanie zachodzi należy uznać za zasadne to jednak czas po jakim organ doszedł do wniosku, że ustalenia w tym zakresie są konieczne budzić uzasadnione wątpliwości. Organ mógł zlecić ustalenia w tym zakresie dużo wcześniej a nie dopiero gdy postępowanie było zawieszone prawie 9 miesięcy. Dysponując kompletnym pod względem formalnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy już od 26 października 2018 r. organ mógł zlecać stronie dostarczenie dokumentacji odnośnie oceny odziaływania na obszar Natura 2000. Bezcelowość czynności podejmowanych przez organ potwierdza fakt, że RDOŚ w K. postanowieniem z [...] września 2019 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia ww. oceny, wskazując, że inwestycja ma zostać zlokalizowana poza obszarem Natura 2000 w pobliżu zabudowań o charakterze mieszkalnym i pasterskim oraz bezpośrednio przy drodze publicznej, nie będzie wywierała żadnego wpływu na warunki wodno-glebowe obszaru Natura 2000. Nie spowoduje też spadku liczebności gatunków chronionych w tym obszarze oraz zmniejszenia ich występowania. Nie spowoduje pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych, nie pogorszy integralności tego obszaru i nie wpłynie negatywnie na jego powiązania z innymi obszarami w sieci Natura 2000. Wobec powyższego uzasadnionym było przyjęcie, że inwestycja nie wpływa negatywnie na środowisko. Wobec tego pozbawione uzasadnienia jest kolejne działanie Wójta, który dysponując takim stanowiskiem specjalistycznego organu ochrony środowiska zalecił uzyskanie przez strony odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 51 ust 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Działania Wójta i tutaj spotkały się z krytyczną oceną organów nadzoru bowiem SKO w N. postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. uchyliło postępowanie w tym zakresie wskazując, że zgoda na odstępstwa była na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy działaniem przedwczesnym bowiem mogła być wymagana dopiero na etapie ubiegania się przez inwestorów o pozwolenia na budowę. Powyższe wskazuje, że działania Wójta zasadniczo zmierzały do przedłużania postępowania o ustalenie warunków zabudowy a nie miały na celu szybkiego wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Postępowanie to wykazuje cechy celowego podejmowania czynności zbędnych dla rozpoznania sprawy aby tylko toczące się ponownie postępowanie planistyczne zostało zakończone. W istocie taki cel organu został osiągnięty bowiem podejmując ww. działania doprowadził do przedłużenia postępowania aż do momentu, w którym wydanie warunków zabudowy nie będzie możliwe z uwagi na uchwalenie planu miejscowego. Świadczy o tym jednoznacznie sposób zakończenia niniejszej sprawy (decyzja z [...] stycznia 2021 r. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na uchwalenie planu miejscowego). Podobnie należy ocenić argument, że organ musiał prowadzić postępowanie bowiem wykonywał zalecenia SKO w N. odnośnie ustalenia stron w sprawie. Oczywiście ustalenie stron w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest konieczne i zawsze może wystąpić konieczność poszukiwania spadkobierców stron. W takiej sytuacji właśnie przewidziano zawieszenie postępowania art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednak to nie zmienia faktu, że organ mógł przystąpić do ustalania stron wcześniej i byłby czas na zawieszenie postępowania a następnie wydanie stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przebieg postępowania, zdaniem NSA, tworzy wrażenie, że organ podejmował tylko takie działania, które ze swej istoty mogły przedłużyć bieg postępowania a nie podejmował takich, które dawały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zdecydowanie wcześniej niż uchwalony zostanie plan miejscowy na tym obszarze. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że czynności podejmowane przez Wójta w ramach ustalenia oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 świadczyły o przewlekłości postępowania. Nie chodzi tutaj o to, że ustalenia w tym zakresie były pozbawione podstaw prawnych. O przewlekłości stanowi moment kiedy czynności te zostały zlecone. Organ mógł ustalenia te czynić już po skompletowaniu wniosku a nie dopiero gdy postępowanie zostało odwieszone po ponad 8 miesiącach od jego zawieszenia. Wskazuje to na podejmowanie tylko takich czynności, które pozornie prowadzą do załatwienia sprawy a w istocie powodują jego wydłużenie. Wobec tego NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem o ile ustalenie konieczności oceny inwestycji pod względem oddziaływania na pobliski obszar Natura 2000 było zgodne z prawem to ewidentnie podjęte zostało za późno i jedynie aby wydłużyć postępowanie a nie załatwić sprawę. To w realiach niniejszej sprawy świadczyło o przewlekłości bowiem sprawa toczyła się dłużej niż wymagałoby tego jej rozpatrzenie. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. w zw. z art. 96 ust 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, bowiem czynności organu były spóźnione i zamiast prowadzić do załatwienia sprawy to wydłużyły jego tok, zwłaszcza, że okazały się niepotrzebne gdyż inwestycja nie oddziaływała na obszar Natura 2000, czy jakikolwiek element środowiska podlegający ochronie prawnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.