II GSK 1689/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 25/12 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 25/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. odrzucił skargę J. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zdaniem WSA przepis ten stanowi jedyną podstawę zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Wykluczona jest zatem możliwość zaskarżania wymienionych postanowień na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Treść art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. koresponduje z obowiązującą w postępowaniu egzekucyjnym zasadą, iż rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, o ile nie stanowią inaczej przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954), dalej jako: u.p.e.a. Na postanowienie to służy zaś zażalenie, jeżeli ustawa ta lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi (art. 17 § 1 u.p.e.a.). Powyższe oznacza, że ustawodawca nie objął możliwością kontroli sądowej tych postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym, na które nie służy zażalenie, jak też postanowień kończących to postępowanie lub rozstrzygających sprawę co do istoty. Wobec powyższego WSA uznał, że spod kontroli sądowej wymyka się postanowienie organu stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego i dlatego orzekł powołując w podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Dyrektor Izby Skarbowej w B. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu jak też niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w konkretnym stanie faktycznym i odrzucenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana przez WSA, w granicach sprawy, przy zastosowaniu art. 134 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a. Sąd powinien był dokonać merytorycznej oceny legalności skarżonego ostatecznego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej jako organ odwoławczy na podstawie art. 134, art. 144 k.p.a. w zw. art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 u.p.e.a., oraz WSA powinien był zastosować art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę, która w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej nie zasługiwała na uwzględnienie, 2. art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2), art. 3 § 2 pkt 3) i art. 134 § 1 p.p.s.a., art. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako: p.u.s.a. w zw. z art. 125 § 3, art. 134, art. 144 k.p.a., art. 17 § 1, art. 18, art. 35 § 1 u.p.e.a. poprzez wadliwie wykonaną funkcję kontrolną oraz brak merytorycznego rozstrzygnięcia w granicach sprawy, w konsekwencji brak przeprowadzenia kontroli działalności organów administracji i wydanego ostatecznego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia pod względem jego zgodności z prawem, 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia postanowienia odrzucającego skargę i bezzasadne stwierdzenie przez WSA, iż skoro ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 3) p.p.s.a. nie objął możliwością kontroli sądowej postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, na które nie przysługuje zażalenie, to tym samym zasadnym jest odrzucenie skargi. Błędne jest zatem, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, wskazanie przez WSA podstawy prawnej rozstrzygnięcia z powołaniem się na art. 3 § 2 pkt 3) i art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. jako brak właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawie, gdyż postanowienie wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. jest postanowieniem ostatecznym oraz nie należy, czego nie zauważył WSA, do postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 3) p.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że prawidłowe odczytanie art. 3 § 2 pkt 3) p.p.s.a., powinno skutkować przyjęciem, iż skoro kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, to zapis ten nie odnosi się do orzekania w sprawie skargi na ostateczne postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (kończące postępowanie). Nawet gdyby przyjąć, iż jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, to również powinno być ono przedmiotem oceny przez WSA pod względem zgodności z prawem w oparciu o art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a. Przedmiotem kontroli, którą powinien przeprowadzić WSA nie było postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego, na które nie przysługuje zażalenie i w związku z tym stosowanie przez WSA art. 3 § 2 pkt 3) i art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. było nieuprawnione. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej skoro art. 35 § 1 u.p.e.a. nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub niektórych czynności egzekucyjnych to organ odwoławczy, do którego wpłynęło zażalenie na takie postanowienie, zobligowany był do stwierdzenia jego niedopuszczalności oraz pouczenia skarżącego, stosownie do art. 125 § 3 k.p.a., iż jest to postanowienie ostateczne, na które przysługuje skarga do WSA. Sąd I instancji powinien zaś rozpoznać, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., merytorycznie sprawę w jej granicach i stosując art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę. W opinii organu WSA naruszył także art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. gdyż w sposób nieuprawniony wyjaśnił w skarżonym postanowieniu, że skoro ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 3) p.p.s.a. nie objął możliwością kontroli sądowej postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, na które nie przysługuje zażalenie, to tym samym zasadnym jest w konkretnym stanie faktycznym odrzucenie skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 3) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. J. K. w piśmie z dnia 24 lipca 2012 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte przez skarżącego. W uzasadnieniu pisma wskazał, że przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia wynikają z art. 35 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. Postanowienie w tym przedmiocie zostało wydane na podstawie art. 134 oraz 144 k.p.a. w powiązaniu z art. 17 oraz art. 35 u.p.e.a., a więc jest postanowieniem w toku postępowania egzekucyjnego. Skarga złożona na takie postanowienie zasadnie została zaś odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji nie dość dokładnie przeanalizował charakter zaskarżonego postanowienia przez co wniosek co do niewłaściwości sądu administracyjnego należy uznać za przedwczesny. Sąd, przywołując treść przepisów art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. oraz stanowisko komentatorów co do braku możliwości zaskarżania wydanych w toku postępowania egzekucyjnego i administracyjnego postanowień na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., i powołując się na art. 17 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym na postanowienie przysługuje zażalenie, gdy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi, doszedł do przekonania o braku możliwości domagania się kontroli sądowej takich rozstrzygnięć. Co istotne, WSA w ogóle nie zatrzymał się nad charakterem zaskarżonego postanowienia, a przecież nie jest to z pewnością postanowienie wydane w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jedynie odnoszące się do takiego postanowienia. Stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny niedostatki uzasadnienia i uchybienie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mają jednak charakteru istotnego i nie stoją na przeszkodzie możliwości dokonania oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Przede wszystkim zauważyć należy, iż zaskarżone zostało wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej w B., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie właściwego w sprawie organu egzekucyjnego odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że drugie z wymienionych postanowień wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, jednakże takiego charakteru nie można już przypisać rozstrzygnięciu, które przesądza o istocie postanowienia ocenionego przez organ egzekucyjny jako niekwalifikującego się do kontroli instancyjnej. Postanowienie to nie rozstrzyga zatem wprost żadnej kwestii merytorycznej dotyczącej postępowania egzekucyjnego, a odnosi się li tylko do istotnego dla strony charakteru procesowego postanowienia wpadkowego. Powyższe prowadzić musi do wniosku, że stwierdzające niedopuszczalność zażalenia postanowienie wydane w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., mimo że dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, ma charakter postanowienia zamykającego sprawę oceny dopuszczalności zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym i z tego względu, mieszczącego się wśród aktów prawnych, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby w istocie rzeczy do możliwości dowolnej interpretacji przez organy egzekucyjne przepisu art. 17 § 1 u.p.e.a. w zakresie oceny prawa do składania przez zainteresowaną stronę zażalenia na wydane w toku tego postępowania postanowienia czy to tego organu, czy też wierzyciela. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd I Instancji nieprawidłowo zinterpretował przepisy art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia i błędnie zastosował art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy, uznając że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.