II OSK 348/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2444/19 w sprawie ze skargi C. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2444/19 oddalił skargę C. P. (dalej skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] umorzył wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażami podziemnymi oraz w części parteru na działkach nr ew. [...], [...], oraz części działki nr ew. [...], w obrębie [...] - okolice Al. [...] w [...] (obecny adres al. [...] w [...]), zmienionej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. Skarżący jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego na II piętrze w budynku mieszkalnym przy al. [...], wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Powołał art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737, ze zm.) i wskazał, że co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika z art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wyjaśnił, że prawo konkretnego członka wspólnoty realizuje się poprzez jego członkostwo we wspólnocie, nie zaś poprzez czynności podejmowane samodzielnie. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może wystąpić, jako strona postępowania, w której może także występować wspólnota mieszkaniowa, jeżeli wykaże on swój indywidualny, własny interes. Tymczasem, w ocenie organu, planowana inwestycja nie ogranicza skarżącego w możliwości korzystania z należącego do niego lokalu mieszkalnego. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie kształtuje jego sfery praw i obowiązków, nie jest on więc stroną postępowania dotyczącego tego rozstrzygnięcia. W szczególności planowany obiekt nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości korzystania z lokalu nr [...] z szeroko rozumianych mediów. Sporna inwestycja nie wpływa ponadto na warunki ochrony przeciwpożarowej lokalu, jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń, pól elektromagnetycznych. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą także ograniczeń związanych z przesłanianiem budynku mieszkalnego w którym znajduje się lokal wnioskodawcy. Budynek nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 57 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W konsekwencji GINB przyjął, że skarżący nie wykazał interesu prawnego do kwestionowania decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Twierdził, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z niezapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że po pierwsze skarżący nie był stroną postępowania zwykłego, a po drugie samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na jego lokal, stanowiący prawnie odrębną nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta rzeczywiście jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia, a tym samym do uznania skarżącego za stronę zwłaszcza postępowania nadzwyczajnego. Przypomniał następnie, że pełnomocnik skarżącego wywodzi jego interes prawny - w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej zwanej ustawą) - z faktu potencjalnego naruszenia przepisów z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. W takim zakresie powołał § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030; dalej zwanego rozporządzeniem z 2009 r.) i art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, ze zm.). Nawiązując do argumentacji skarżącego Sąd stwierdził, że nie wykazał on indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy. Interes mieszkańców lub właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest bowiem tożsamy z indywidualnym interesem marterialnoprawnym skarżącego. Podzielił także stanowisko, że status strony w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, które mają związek z nieruchomością wspólną przysługuje wspólnocie mieszkaniowej, natomiast uznanie właściciela lokalu za stronę takiego postępowania jest wyjątkiem. Sama zaś kwestia zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego członkom wspólnoty mieszkaniowej należy do wspólnoty mieszkaniowej. Podsumowując Sąd stwierdził, że organy obu instancji słusznie uznały, że skarżący nie ma interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego, a przyjęte stanowisko poprawnie i zgodnie z art. 6, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniły. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił: 1. na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.; dalej p.u.s.a.) stanowiącego, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w postaci art. 1 p.u.s.a. w zakresie kontroli działalności administracji publicznej przez uznanie, że organy obu instancji prawidłowo dokonały ustalenia nieposiadania przez skarżącego przymiotu strony, mimo że naruszony został indywidualny interes prawny skarżącego gwarantowany przez przepisy art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej i § 12 ust 1 rozporządzenia z 2009 r. w postaci obowiązku zapewnienia skarżącemu bezpieczeństwa na wypadek pożaru; oraz nie uznanie, że interes taki, mimo że przysługuje wszystkim mieszkańcom sąsiadujących z nieprawidłową inwestycją budynków, jest także indywidualnym interesem każdego z nich; 2. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nie uchylenie decyzji, mimo zaistnienia przy jej wydaniu naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności: - art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy, przez nieuwzględnienie indywidualnego interesu skarżącego jako podmiotu pozostającego w obszarze zagrożenia wywołanego niezapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego związanego z sąsiedztwem budynków średniowysokich (zamiast niskich); - art. 105 § 1 w zw. z 61 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a., przez utrzymanie w mocy umorzenia postępowania, mimo że strona wykazała swój interes prawny w postępowaniu, a nawet gdyby uznać przeciwne stanowisko organu oraz organu I instancji za słuszne, organ przy tego typu naruszeniu przepisów prawa budowlanego w tym dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego powinien przeprowadzić postępowanie z urzędu w tym dowodowe, czego nie uczynił; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niestwierdzenie na jego podstawie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy objętej wnioskiem i nieuznanie, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób rażący; - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy oraz przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji przez nieodniesienie się do przedłożonych dowodów w sprawie. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a także zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia adwokata według norm prawem przepisanych. Zrzekł się również przeprowadzenia rozprawy. [...] Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego kasacyjnie, zarzucającego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę rażące naruszenie prawa. Z kolei kwestią, która legła u podstaw rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy jest legitymacja procesowa skarżącego, pozwalająca na zainicjowanie oraz wzięcie udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi na Al. [...] w [...]. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, możliwość uzyskania statusu strony postępowania jest uzależniona od dysponowania interesem prawnym (art. 28 k.p.a.), który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie musi się on opierać wyłącznie o normy prawa administracyjnego, może mieć zatem swe podstawy w unormowaniach znajdujących się w innych gałęziach prawa (prawie cywilnym, gospodarczym, prawie pracy). Wypada przy tym podkreślić, że uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest niezależne od tego, czy w postępowaniu zwykłym konkretny podmiot brał udział jako strona, czy też nie. Ustalenie istnienia interesu prawnego odbywa się albo poprzez zidentyfikowanie konkretnej regulacji wskazującej na podstawę tego interesu, albo też poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa administracyjnego i zbadanie ich wpływu na zakres praw i obowiązków adresatów potencjalnego rozstrzygnięcia. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że interes prawny osoby inicjującej postępowanie nadzwyczajne jest związany z przedmiotem postępowania "pierwotnego" i w sytuacji gdy uzyskałby status strony w tym postępowaniu, może być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania nieważnościowego. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 156 k.p.a. (o stwierdzenie nieważności decyzji) zanim przystąpi do oceny kontrolowanej decyzji, winien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, czy wnoszącemu o stwierdzenie nieważności decyzji przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, co bezpośrednio przekłada się również na legitymację do wniesienia o stwierdzenie nieważności oraz czy nie pojawiły się okoliczności, które mogłyby świadczyć o posiadaniu interesu prawnego wnoszącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Jakkolwiek postępowanie nieważnościowe, będące postępowaniem nadzwyczajnym jest co do zasady postępowaniem kasacyjnym i nie może skutkować ponownym prowadzeniem postępowania zwykłego, w przypadku podniesienia takiego rodzaju zarzutu organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na rozstrzygnięcie spornego problemu przymiotu strony. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ odwoławczy staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygane wedle zasad stosowania kasacji. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony w niniejszym postępowaniu wyznacza art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym art. 28 k.p.a. nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 tej ustawy stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W rozpoznawanej sprawie dodatkowym elementem, który należy uwzględnić przy ocenie, czy skarżącemu kasacyjnie przysługiwał status strony postępowania, jest fakt, że skarżący jest współwłaścicielem mieszkania w budynku, w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy o własności lokali, wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W imieniu wspólnoty mieszkaniowej działa jej zarząd, wybrany stosownie do art. 20 tej ustawy, gdyż w myśl art. 21 tej ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Od tej generalnej zasady istnieje wypracowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjątek, który występuje wówczas, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Wówczas istnieje podstawa, do tego, by członek wspólnoty mieszkaniowej mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której występuje wspólnota. Wskazać również należy, że zarząd wspólnoty jest wybierany przez jej członków. Jeśli członkowie wspólnoty uważają, że działania podejmowane przez zarząd są błędne lub niewystarczajace, to mogą zainicjować czynności w celu zmiany tego zarządu. Skarżący kasacyjnie swój interes prawny wywodzi z treści przepisów art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Zgodnie z art. 13 ust. 3 powołanej ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Z treści tego przepisu wynika, że stanowi on normę kompetencyjną do wydania rozporządzenia i tym samym nie może stanowić podstawy dla wywiedzenia w tej sprawie interesu prawnego dla skarżącego. Z kolei § 12 ust. 1 rozporządzenia posiada siedem podpunktów, z których każdy dotyczy innego rodzaju budynku oraz obiektów nie będących budynkami. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje precyzyjnie z którego konkretnie przepisu wywodzi swój interes prawny, a rolą Sądu nie jest domniemywanie intencji skarżącego. W tej sytuacji skarżący nie wskazał przepisu prawa, który nakładałby na niego obowiązki związane z realizacją kwestionowanego budynku, jak również nie wskazał żadnego przepisu prawa, który przyznawałby skarżącemu uprawnienia związane z realizacją tego budynku. W żaden sposób nie dowiódł, że doszło do naruszenia przynależnych mu praw wynikających z faktu bycia współwłaścicielem lokalu znajdującego się w budynku położonym w sąsiedztwie realizowanej inwestycji. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał, że ma w powyższym postępowaniu własny, indywidualny interes prawny, odrębny od interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej, której jest członkiem. Skarżący kasacyjnie twierdzi co prawda, że realizowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego bezpieczeństwo, poprzez dopuszczenie do realizacji budowy, która nie spełnia wymagań przeciwpożarowych. Twierdzenia te nie zostały jednak poparte żadnym przekonującym dowodem. Jak zaś wskazano powyżej, to na skarżącym kasacyjnie ciąży obowiązek wykazania swego interesu prawnego. W opisanych wyżej okolicznościach samo przekonanie o wadliwości decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie kreuje po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który uzasadniałby możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Wobec powyższego słusznie uznał Sąd I instancji, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał status strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Podzielić należy również wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że do zadań wspólnoty mieszkaniowej (działającej przez swój zarząd), a nie do poszczególnych jej członków należy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego wspólnej nieruchomości, w tym budynku. To wspólnota mieszkaniowa działa w imieniu i na rzecz właścicieli lokali - członków wspólnoty. Trudno sobie wyobrazić, aby o bezpieczeństwie przeciwpożarowym budynku wielomieszkaniowego, a tym samym o bezpieczeństwie lokali mieszkalnych w nim znajdującym się mógł decydować indywidualnie każdy właściciel lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 539/09, LEX nr 597676). Za oczywiście niezasadny należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1. P.u.s.a., który jest również nieprecyzyjny, bowiem nie wskazuje wszystkich jednostek redakcyjnych powołanego przepisu tj. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 tego przepisu) i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W tym stanie rzeczy chybione są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 1 P.u.s.a. w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Mając na uwadze, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wywodząc, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do występowania w charakterze strony wszczętego postępowania nieważnościowego, jako chybione należało również uznać zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie. Z faktu, że organ umorzył postępowanie nie uznając argumentów skarżącego w zakresie posiadania interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wynika jeszcze, że naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. Brak jest również podstaw do stawiania zarzutu braku reakcji organu z urzędu, w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, w sytuacji gdy treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. Nadto przedmiotowe postępowanie nieważnościowe -co do zasady- przebiega w dwóch stadiach: wstępnym oraz rozpoznawczym. Warunkiem przeprowadzenia drugiego etapu w sprawie stwierdzenia nieważności, czyli etapu rozpoznawczego, jest ustalenie, że wszczęcie omawianego trybu nadzorczego jest w ogóle dopuszczalne. Zatem ocena, czy zachodzą podstawy wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., może nastąpić dopiero wówczas, gdy wynik etapu wstępnego jest pozytywny. Brak niezbędnych rozważań, ewentualnie ustalenie przez organ niedopuszczalności wszczęcia postępowania, wyklucza możliwość przejścia do stadium rozpoznawczego i badania przesłanek nieważnościowych, czego domagał się skarżący. W pierwszym przypadku organ zobowiązany jest do uzupełnienia czynności sprawdzających, a w drugim - do zakończenia postępowania już na jego wstępnym etapie. Chybiony tym samym jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto oparcie zarzutu wyłącznie na powołanym przepisie jest niewystarczające. Przepis ten wskazuje pozytywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w sposób blankietowy. Natomiast obowiązkiem skarżącego jest wskazania konkretnego przepisu materialnego lub procesowego, który został naruszony przez organ wydający decyzję w sposób rażący, co ma uzasadniać eliminację konkretnego aktu administracyjnego z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2161/19, LEX nr 3028716). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego. Jak już wyżej wskazano na wstępnym etapie bada się legitymację procesową wnioskodawcy, a następnie przedmiotem rozpoznania w tym trybie jest jedynie ustalenie czy decyzja, co do której skierowano żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięta jedną z wyliczonych enumeratywnie ciężkich, kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn.. akt I OSK 1396/18, LEX nr 3106555) Stąd stawianie zarzutu nie wyjaśnienia przez organy wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w sytuacji gdy ciężar wykazania istnienia interesu prawnego spoczywa na stronie domagającej się wszczęcia postępowania nieważnościowego, jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że nie jest możliwe skuteczne postawienie ogólnego zarzutu naruszenia zasady prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego. Tego typu zarzut musi zostać skonkretyzowany. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione zostały błędnie, w jaki sposób nie doszło do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jakie dowody zostały błędnie ocenione i jaka powinna być ich ocena. Brak konkretnych zarzutów w tym zakresie czyni taki zarzut kasacyjny niezasadnym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art.77 k.p.a. - brak wskazania pełnej jednostki redakcyjnej tj. art. 77 § 1 k.p.a.). Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przepisu tego nie wynika obowiązek organu odwoławczego odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ ma obowiązek ich rozważenia, jeżeli są one związane z dowodami, którym odmówił wiarygodności lub z koniecznością wyjaśnienia podstawy prawnej. Nawet ewentualne naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., polegające nie tyle na braku uzasadnienia co do spornych kwestii, ile na jego lakoniczności przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie może być skuteczny w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia samo przez się wynika, że dotyczy ono materii podnoszonych przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2105/15, LEX nr 2333757). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Sąd oddalił również wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że brak jest podstaw prawnych do takiego orzeczenia. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do uczestników postępowania.