II OSK 1986/21

SENTENCJA Dnia 12 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 70/21 w sprawie ze sprzeciwu P. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 70/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw od zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w P. w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji (decyzja Wójta z [...] czerwca 2018 r. i decyzja SKO z [...] października 2018 r.) oraz po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 35/19, Wójt Gminy S. wydał w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzję nr [...], którą odmówił ustalenia na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], planowanej do zrealizowania w Z. na działce nr [...], obręb Z., gmina S.. W ocenie Wójta inwestycja narusza ład przestrzenny gminy, spotkało się z protestem mieszkańców, inwestycja została negatywnie zaopiniowana przez Powiatowego Konserwatora Zabytków (pismo z 26 lutego 2020 r., postanowienie o umorzeniu postępowania z [...] kwietnia 2020 r.), a nadto działka znajduje się w strefach ograniczenia wysokości zabudowy dla urządzeń naziemnych CNS będących własnością Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, przy czym maksymalna wysokość zabudowy wynosi 160 m n.p.m. (pismo z 14 maja 2020 r.). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Wójt sprostował ww. decyzję. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła ww. Spółka. Zaskarżoną decyzją SKO w P., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał na procedurę uzgodnieniową (w ramach której strona powinna mieć możliwości polemiki ze specjalistycznym uzgodnieniem we właściwym trybie instancyjnym) oraz ocenił, że powołanie się przez organ I instancji na naruszenie wymagań ładu przestrzennego narusza art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p.". Podobnie, przywoływane przez organ I instancji niezadowolenie mieszkańców wsi nie może stanowić właściwego uzasadnienia dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu administracyjnego związanego (nie-uznaniowego), w przypadku którego organ bada odnośny stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Ponadto SKO wskazało, że organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie, oceni interes prawny Sołtysa Z.. Organ I instancji naruszył także zasady doręczania pism procesowych (art. 40, 42-44 K.p.a.), z uwagi na doręczenie w jednej przesyłce korespondencji do obojga małżonków. W konkluzji SKO stwierdziło, że naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów prawa, a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe uzasadnia brak możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czy orzeczenia zgodnego z wnioskiem. Powyższą decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, domagając się jej uchylenia i rozpoznania sprawy na rozprawie. W skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy w toku postępowania przed tym organem był kompletny i wystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej. Przy piśmie z dnia 14 stycznia 2021 r. SKO w P. przekazało ww. sprzeciw do WSA w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 70/21, oddalając sprzeciw, wskazał, że z urzędu wiadomym jest, iż od ww. decyzji SKO sprzeciw wniosło także Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" z siedzibą w Z., ale został on odrzucony prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 kwietnia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 292/21. Następnie Sąd wyjaśnił istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz charakter rozpoznawanego od takiej decyzji sprzeciwu przez sąd administracyjny – art. 64a i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W tej sprawie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnieniu podlegał także prawomocny wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 35/19, jednak brak jest podstaw o twierdzenia, że przy wydaniu decyzji zapadłych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku WSA doszło do naruszenia wskazań lub ocen prawnych wyrażonych w tym wyroku. Ponadto Sąd I instancji dostrzegł niedoskonałości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednak ocenił je jako pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, trafnie SKO oceniło, że jedyną rzeczową podstawę wydania decyzji odmownej przez organ I instancji stanowiło w istocie powołanie się przez ten organ na negatywne stanowiska Powiatowego Konserwatora Zabytków oraz Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko SKO, że "uzgodnieniowe" stanowiska ww. organów zostały pozyskane w wadliwej procedurze i przez to nie mogły stanowić oparcia dla negatywnego rozstrzygnięcia organu I instancji, a sama procedura uzgodnieniowa wymagała powtórzenia we właściwy sposób, przede wszystkim z zapewnieniem inwestorowi możliwości zaskarżenia niekorzystnych dlań stanowisk organów współdziałających (opiniujących/uzgadniających). Sąd, powołując się na treść art. 53 ust. 4 pkt 2 i 13 oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p., stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu stanowisko o ograniczeniach zabudowy wysokościowej na terenie planowanej inwestycji nie zostało wyrażone przez "Urząd Lotnictwa Cywilnego" – którego Prezes jest organem uzgadniającym (wyraźnie wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p.) – lecz pochodziło od niezaliczonej przez ustawodawcę do takich organów (wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.): Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, co jasno wynika zarówno z akt sprawy, jak i z postanowienia Wójta z [...] lipca 2020 r. ([...]) prostującego w tym zakresie jego decyzję z 25 czerwca 2020 r. Już z tego powodu, a także z uwagi na brak wyjaśnienia przez organ I instancji podstawy prawnej ww. ograniczeń – co w istotnym stopniu naruszało art. 6 i art. 106 § 1 K.p.a. – powołanie się na tak "ustalone" ograniczenia w zabudowie wysokościowej nie mogło usprawiedliwiać wydania decyzji odmownej. Po drugie, również jako wadliwe należy ocenić uzasadnianie przez organ I instancji odmowy ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji "ze stanowiska konserwatorskiego". Stanowisko to nie zostało bowiem uzyskane we właściwej formie – postanowienia. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wprawdzie postanowienie z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], wydane przez Starostę P. wykonującego zadania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ale nie jest to rozstrzygnięcie merytoryczne. Mocą tego postanowienia umorzono bowiem w całości postępowanie wpadkowe w kwestii uzgodnienia, przedłożonego przez Wójta, projektu decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego, z argumentacją, że projekt decyzji odmownej nie podlega uzgodnieniom. Mimo to organ I instancji odmówił ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego również "ze stanowiska konserwatorskiego". W tym zakresie oparł się na, jak stwierdził, "opinii" Powiatowego Konserwatora Zabytków – wyrażonej "zwykłym" pismem z 26 lutego 2020 r. Zdaniem Sądu, wcześniejsze uwagi oraz przywołane wyżej dokumenty Powiatowego Konserwatora Zabytków i odnośne fragmenty uzasadnienia decyzji Wójta nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w istotnej mierze to względy oceny "konserwatorskiej" oraz argumenty odwołujące się do "ładu przestrzennego" przesądziły o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy przez organ I instancji. Cechujące przedstawione w tym zakresie rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji Wójta: wysoka ocenność przesłanek oraz uznaniowość wniosków – dozwolona, a wręcz charakterystyczna dla działalności orzeczniczej organów nadzoru konserwatorskiego (por. np. E. Kowalska, Własność zabytku a dyskrecjonalna władza konserwatorska, Gdańsk 2018, s. 269 i nast.) – wykracza poza granice "luzu decyzyjnego" dostępnego (w pewnym zakresie) organowi lokalizacyjnemu, stawiając w istocie pod znakiem zapytania respektowanie w kontrolowanej sprawie, przez organ I instancji, zasadniczo związanego charakteru decyzji lokalizacyjnej, wynikającego z art. 56 u.p.z.p. Ponadto, w ocenie Sądu, prawidłowość rozstrzygnięcia skutkującego odmową ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego z powołaniem się na przesłanki formułowane "ze stanowiska konserwatorskiego" – a szerzej: w granicach kompetencji organów uzgadniających, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – powinna podlegać merytorycznej weryfikacji we właściwym toku instancji, przed wyspecjalizowanymi w tym zakresie organami. W kwestiach "konserwatorskich", takimi organami są organy ochrony zabytków w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710). Sąd dostrzegł, że organ I instancji zwrócił się o uzgodnienie projektu swej decyzji do ww. Konserwatora, jednak takiego uzgodnienia, z wyżej przytoczonych przyczyn, nie uzyskał. Uszło jednak uwagi obu ww. organów (tj. Wójta i Konserwatora), że w ten sposób Spółka została faktycznie pozbawiona możliwości zwalczania negatywnego stanowiska "konserwatorskiego" w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji, wynikającego z wcześniejszej, nieformalnej "opinii" Konserwatora – która to opinia w istocie przesądziła, jak to już wyżej wskazano, o negatywnym dla inwestora wyniku sprawy – we właściwym toku instancji, tj. przed wyspecjalizowanymi organami ochrony zabytków. Można więc w tym zakresie dopatrzyć się również istotnego naruszenia art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze u.p.z.p. oraz art. 78 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko SKO o zasadności zastosowania przez ten organ w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał też jakie elementy powinien zawierać projekt decyzji (art. 54 u.p.z.p.), których ustalenie wymaga m.in. uprzedniego przeprowadzenia analiz, o jakich mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Nie bez znaczenia na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy jest również okoliczność, że – jak stanowi art. 50 ust. 4 u.p.z.p. – projekt decyzji powinna sporządzić osoba posiadająca stosowne uprawnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie zgodnie z art. 64d § 2 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien stwierdzić naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., mając na uwadze to, że zgromadzony materiał dowodowy w toku postępowania przed tym organem był kompletny i wystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w P. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Nie jest tym samym zasadny wniosek procesowy o rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 64d § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., który nie ma zastosowania na niniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy nie wskazał w jakim zakresie postępowanie wymaga uzupełnienia. Należy wskazać, że w tym zakresie Sąd I instancji ocenił "ułomności" uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako niemające wpływu na wynik sprawy. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Zasadniczo przyczyną zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. było bowiem wadliwie przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowania uzgodnieniowego, zaś w odniesieniu do ładu przestrzennego ocena organu I instancji nie uwzględnia związanego charakteru decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; a w odniesieniu do protestów społecznych – że nie jest to prawna przeszkoda do wydania decyzji lokalizacyjnej. W ocenie Sądu I instancji, stanowiło to wystarczającą podstawę do zastosowania art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenia sprzeciwu. Także i tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Niezależnie od podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej kwestii ochrony zabytków, w sprawie organ I instancji nie uzyskał uzgodnienia organu konserwatorskiego, lecz jedynie "opinię" (zawartą w "zwykłym" piśmie), która, jak trafnie wskazywano w sprawie, nie ma charakteru wiążącego, w odróżnieniu od uzgodnienia (lub odmowy dokonania pozytywnego uzgodnienia). Co więcej, organ I instancji nie uzyskał w sprawie uzgodnienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wskazywane przez Sąd I instancji braki postępowania uzgodnieniowego mają zaś niejako podwójne znaczenie, ponieważ, po pierwsze, uniemożliwiają wnioskodawcy na obronę swoich praw w postępowaniu uzgodnieniowym (co niewątpliwie procesowo stanowi istotne zaniechanie bo przekłada się na pominięcie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – pozbawienie inwestora możliwość poddania kontroli instancyjnej uzgodnienia); a po drugie, merytoryczna ocena w sprawie dotycząca odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego związana była z kwestiami ochrony zabytków oraz dopuszczalnej względnej wysokości planowanej inwestycji. Jak bowiem oceniono w sprawie, inne argumenty, stanowiące dla Wójta podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dotyczące naruszenia ładu przestrzennego i protestów społecznych, naruszały art. 56 u.p.z.p., ponieważ nie mogły stanowić uzasadnionej przyczyny dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Skoro potwierdziła się w okolicznościach tej sprawy konieczność ponowienia procedury uzgodnieniowej, tj. dokonania jej z Powiatowym Konserwatorem Zabytków oraz Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, celem uzyskania od tych organów stosownych uzgodnień, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 i 13 u.p.z.p., zaistniały tym samym podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji uprawnione jest twierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla tej oceny nie ma znaczenia to, że – jak wskazano w skardze kasacyjnej – planowana inwestycja narusza Gminny Program Ochrony Zabytków. Ustalenia gminnego programu opieki nad zabytkami uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). To w nich ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ww. ustawy). Uzgodnienia konserwatorskiego dokonuje się bowiem w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Gminny program ochrony zabytków nie stanowi prawnej formy ochrony zabytku, lecz jego ustalenia mogą być uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 7 pkt 4 ww. ustawy jest jedną z form ochrony zabytków. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby w sposób prawny zostały ustalone strefy ochrony konserwatorskiej oraz czy w związku z innymi przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym np. art. 84-88, "programowi ochrony zabytków" (wpisującemu się szerokorozumiany proces ochrony zabytków) można byłoby nadać inne znaczenie normatywne, tak aby argumentację co do naruszenia Gminnego Programu Ochrony Zabytków można było uznać jako tę, która miała wpływ na wynik sprawy. Nie jest też prawdą twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej jakoby w piśmie z dnia 14 maja 2020 r. wypowiedział się Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ponieważ pismo to pochodzi od Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach na rzecz organu nie orzeczono, ponieważ nie wykazano aby odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego.