I SA/Wa 786/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. ze skargi Gminy [....] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., nr [...], o odmowie przekazania na własność Gminy [...] nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...]. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Położona w [...] nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, uregulowana w księdze wieczystej nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa. W ewidencji gruntów wykazywana jest jako użytek drogowy (dr). Jak wynika z przeprowadzonej [...] lutego 2020 r. wizji na gruncie, część działki ogrodzona jest przez właściciela przyległej działki nr [...]. Pozostała część stanowi "dziki parking" dla użytkowników sąsiednich nieruchomości lub korzystających z przyległego sklepu, rodziców dowożących dzieci do przedszkola oraz korzystających z ośrodka zdrowia. Część działki stanowi skarpę. Ponadto na części zlokalizowany jest dojazd do kilku nieruchomości osób fizycznych. Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. Gmina [...] wystąpiła o nieodpłatne przekazanie własności tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej jako: "ustawa - Przepisy wprowadzające"; powołując się na planowaną realizację na jej obszarze zadań własnych związanych z gminnymi drogami oraz organizacją ruchu drogowego, wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."). W następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2021 r., odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W motywach decyzji wskazywano na fakultatywny tryb przekazywania na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające mienia Skarbu Państwa jednostkom samorządu terytorialnego. Podkreślano, że zastosowanie tego przepisu jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Jednocześnie podniesiono, że do wniosku nie zostały dołączone żadne dokumenty potwierdzające, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzone są działania dokumentacyjne lub prace związane z realizacją zadania wymienionego we wniosku tj. budowy miejsc postojowych. Przeprowadzona [...] lutego 2020 r. wizja na gruncie w celu wyjaśnienia stanu przedmiotowej nieruchomości potwierdziła, że nie służy ona Gminie do wykonywania jej zadań własnych, obejmujących zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie gminnych dróg, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.), bowiem Gmina [...] nie wykazała, że przedmiotowa nieruchomość jest aktualnie i bezpośrednio związana z realizacją jej zadań. Wobec niespełnienia przesłanki związania ww. działki z wykonywaniem konkretnych zadań Gminy, Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do przekazania jej prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Gmina [...] na przedmiotowej nieruchomości nie realizuje na bieżąco zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.), a ewentualne zamierzenia dotyczące realizacji takich zadań w przyszłości pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Zwrócono jednocześnie uwagę, że wydanie decyzji w trybie art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające uwzględniającej żądanie wnioskodawcy mogłoby stać w sprzeczności z zabezpieczeniem interesu prawnego Skarbu Państwa wobec przedmiotowej nieruchomości w przypadku zmiany przeznaczenia powyższego terenu i jego sposobu wykorzystania. Zdaniem Komisji takim zabezpieczeniem interesu społecznego mogłoby być przekazanie Gminie [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), który stanowi, iż nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także dokonywanej między tymi jednostkami. Darowizna może być w każdym czasie odwołana, jeśli obdarowany nie wykorzystuje nieruchomości zgodnie z celem na jaki została przekazana. Umożliwia to Skarbowi Państwa czuwanie nad tym, by za pomocą przedmiotowej nieruchomości realizowane były cele społeczne, takie jak chociażby edukacja publiczna na szczeblu podstawowym. W ocenie organu przekazanie własności przedmiotowej nieruchomości zgodnie z wnioskiem prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku Gminie, a negatywna decyzja komunalizacyjna nie zamyka jej drogi do nabycia prawa własności ww. nieruchomości w innym trybie. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie: 1. art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. oraz w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że Gmina [...] nie realizuje na nieruchomości objętej wnioskiem o komunalizację zadań własnych; 2. art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzją komunalizacyjną nie może zostać objęta część nieruchomości; 3. art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające poprzez jego niezastosowanie, a tym samym niezbadanie istnienia podstawy do wydania decyzji komunalizacyjnej w oparciu o ten przepis; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wykazane w odwołaniu naruszenia kwalifikowały ją do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 (podlegające ex lege komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.), jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zadania te określa zaś przede wszystkim ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na mocy której przekazano gminom jako zadania własne m.in. sprawy dotyczące dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Zwrócić przy tym należy uwagę, że przejęcie przez gminę nieruchomości w powołanym trybie nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Dlatego też ocenę okoliczności, ustalenie, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie ustawodawca pozostawił ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu (wyrok NSA z 7 kwietnia 1993 r. sygn. akt I SA 1473/92). Dodatkowo Sąd przypomina, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że nawet fakt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona (wyrok NSA z 16 września 1991 r. sygn. akt I SA 802/91). Okoliczności czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego w tym przedmiocie, jednakże na gminie ciąży obowiązek wykazania, że dane mienie będące na jej terenie związane jest z realizacją jej zadań. Gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy wynikających z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające, musi mieć charakter bezpośredni (wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4077/18, wyrok z 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1793/07). Decyzja ta ma bowiem charakter konstytutywny. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Stan faktyczny i prawny nie są w rozpatrywanej sprawie sporne i znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Część działki ogrodzona jest przez właściciela przyległej działki nr [...], pozostała stanowi "dziki parking" dla użytkowników sąsiednich nieruchomości lub korzystających z przyległego sklepu, rodziców dowożących dzieci do przedszkola oraz korzystających z ośrodka zdrowia, część stanowi skarpę. A na części zlokalizowany jest dojazd do kilku nieruchomości osób fizycznych. Zatem słusznie organy obu instancji uznały, że nie zostały spełnione przesłanki komunalizacji nieruchomości wynikające z art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające. Również Gmina [...] nie wykazała, by spełniała przesłanki z art. 5 ust. 4 ww. ustawy. Nie udokumentowała by faktycznie wykorzystywała działkę w stosunku do której złożyła wniosek o komunalizację, do realizacji zadania własnego z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Rację ma organ twierdząc, że nie należy mylić sfery zamierzeń gminy z sferą faktycznych działań gminy. Zorganizowany na nieruchomości "dziki parking", jak słusznie zauważyła Komisja – niekoniecznie przez mieszkańców gminy, czasem bezprawnie działających – nie może oznaczać realizacji zadań własnych gminy. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 408/08, a także w wyroku z 18 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1923/10, iż celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające nie jest generalne przysparzanie majątku gminom, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi – zadaniami. Sąd podziela również stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że zarzut błędnej wykładni ww. przepisu, polegającej na przyjęciu, że decyzją komunalizacyjną nie może zostać objęta część nieruchomości – jest chybiony, gdyż ustalenie, że dana rzecz nie służy w całości realizacji określonego zadania (a na takiej argumentacji oparte było stanowisko organu) zasadniczo zmierza do podkreślenia, że nie służy ona danemu celowi w ogóle, a nie, że jej część nie może być przekazana. Skoro zatem organy rozstrzygnięcie sprawę oparły na stanowisku, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika w sposób bezsporny, by przekazanie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające Gminie [...] przedmiotowej nieruchomości było niezbędne do realizacji jej zadań własnych z zakresu zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. oraz, że negatywna decyzja komunalizacyjna nie zamka jej drogi do nabycia prawa własności w innym wskazanym przez organ trybie, to motywowanym w ten sposób decyzjom, wydanym na gruncie art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzając, zarzutu dowolności postawić nie sposób. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ww. ustawy, wynikający z niezbadania w sprawie możliwości komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, na zasadach w tym przepisie ustalonych. Skarżącej umyka bowiem fakt, że objęcie określonego składnika mienia państwowego tym unormowaniem w sposób oczywisty wyklucza zastosowanie wobec niego trybu przewidzianego w ust. 4 art. 5 tej ustawy. A to ów przepis stanowił materialnoprawną podstawę negatywnej decyzji Wojewody Podkarpackiego, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Konkludując stwierdzić należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja (utrzymująca w mocy negatywną decyzję organu wojewódzkiego) nie może być uznana za dowolną i nieuzasadnioną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.