VII SA/Wa 1764/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") - na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej: "skarżący") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] maja 2021 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zarząd Dzielnicy [...] powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw wraz z infrastrukturą na działce nr [...], w obrębie [...] przy ul. K. w W . Od ww. decyzji odwołanie złożył, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, M. P. Skarżący wskazał, że postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...], organ I instancji nałożył na niego obowiązek przedłożenia dokumentów od gestorów sieci zaświadczających, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia inwestycyjnego – w terminie 21 dni od odbioru postanowienia. Jako podstawę prawną ww. postanowienia organ wskazał art. 123 § 1 i 2 oraz art. 50 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego "powyższa podstawa prawna jest wadliwa i nie mogła stanowić podstawy do żądania od wnioskodawcy wskazanych w wezwaniu dokumentów." Skarżący podkreślił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od grudnia 2017 r. i brak dokumentów, których zażądano w postanowieniu z [...] lutego 2021 r., nie był przeszkodą w wydaniu dwóch merytorycznych decyzji administracyjnych. Skarżący wskazał, że sporne postanowienie charakteryzowało się niedopuszczalnie wysokim stopniem ogólności oraz brakiem precyzyjności, gdyż organ nie wskazał jakich gestorów sieci miało dotyczyć. Zdaniem skarżącego "nie było podstaw do wydania decyzji z [...] maja 2021 r. umarzającej postępowanie, albowiem w postanowieniu z [...] lutego 2021 r. nie określono rygoru jakim jego niewykonanie będzie skutkowało. Nie wskazano bowiem przykładowo, że nieprzedstawienie zaświadczeń gestorów sieci jest obwarowane sankcją pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wydania decyzji umarzającej, czy też negatywnej decyzji merytorycznej." Wobec powyższego skarżący stwierdził, że ww. postanowienie z [...] lutego 2021 r. jako wadliwe nie może rodzić skutków prawnych a tym samym stanowić podstawy jakichkolwiek rozstrzygnięć organu. Następnie podkreślił, że "w żadnym elemencie postanowienia nie odniesiono się do tego, że w złożonym w dniu 1 grudnia 2017 r. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca zawarł stosowne oświadczenie, że większość mediów wymaganych do realizacji inwestycji, a więc woda, ogrzewanie, odprowadzanie nieczystości, zostanie zapewniona we własnym zakresie, bez konieczności zawierania umów z zewnętrznymi gestorami stosownych sieci. Tych oświadczeń organ jak dotąd, wydając dwie decyzje, nie kwestionował (...)." Skarżący podniósł, że "nie ma żadnych podstaw, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z indywidualnym ujęciem wody. Co do zasady przez uzbrojenie terenu w wodę, analogicznie także i odbiór nieczystości ciekłych, należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej (odpowiednio kanalizacyjnej), a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jest jednak dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, zastosowanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków." Jednocześnie skarżący zarzucił organowi I instancji, że ten przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie przesłał zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 oraz 79a k.p.a. Dalej skarżący wyjaśnił, że "jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie, przyczyną jej wydania było niedostarczenie przez skarżącego do organu bliżej nieokreślonych dokumentów." Skarżący podniósł, że pomimo złożenia przez niego informacji technicznej z MPWiK z 13 maja 2021 r. oraz oświadczenia odnośnie mediów - we wniosku o wydanie warunków zabudowy - organ nie powiadomił skarżącego, że ww. dokumenty są niewystarczające, naruszając tym samym postanowienia art. 79a § 1 k.p.a. Skarżący nie wiedział, czego dokładnie organ oczekuje. Następnie podniósł, że "zaskarżona decyzja z [...] maja 2021 r. została wydana wskutek uchylenia poprzedzającej decyzji z [...] lutego 2020 r. Wcześniej organ I instancji nie tylko wydał dwa razy identyczne rozstrzygnięcia, tj. odmowę ustalenia warunków zabudowy, lecz także nie zmienił treści uzasadnienia. Obie decyzje były właściwie identyczne. Organ I instancji całkowicie zignorował treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2019 r. oraz z [...] czerwca 2020 r. i znajdujące się w ich uzasadnieniu zalecenia. Skarżący podkreślił, że "podczas kontaktu z pracownikami Urzędu został poinformowany wprost, że nigdy nie uzyska pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, albowiem na terenie m.in. jego działki planowane jest pozostawienie przestrzeni zielonej." W konsekwencji skarżący podniósł, że wydanie decyzji reformatoryjnej przez Kolegium, jest jedyną szansą na rzeczowe i zgodne z prawem rozpatrzenie jego wniosku z 1 grudnia 2017 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie oraz wydanie decyzji reformatoryjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - poprzez ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Organ odwoławczy uznał odwołanie za uzasadnione, w części dotyczącej żądania co do uchylenia decyzji organu I instancji i - powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r., na podstawie 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - uchylił decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że dla oceny wydanego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności prowadzące do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Dalej Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie podstawą materialną orzekania jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 poz. 741, dalej: "ustawa"). Został również złożony wniosek przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Podstawą umorzenia, zdaniem organu I instancji, był brak uzupełnia braków formalnych wniosku przez inwestora. Organ I instancji postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nałożył obowiązek przedłożenia aktualnej mapy i dokumentów w postanowieniu wskazanych - w terminie 21 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji nie wskazał z jakich przepisów wynika wymóg żądania dokumentów oraz nie zastosował odpowiedniego pouczenia. W konsekwencji, takie postanowienie nie może rodzić negatywnych skutków. Już z tych względów uznać należy, iż brak było podstaw do uznania za prawidłowe działanie organu I instancji albowiem konsekwencje braku uzupełnienia dokumentów może ponieść strona wezwana do ich uzupełnienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Reasumując, zdaniem Kolegium, organ I instancji naruszył art. 105 k.p.a. co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do żądania skarżącego co do wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, tj. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji - zgodnie z wnioskiem z 1 grudnia 2017 r., Kolegium podkreśliło, że wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy oznaczałoby (w tej sprawie) przeprowadzenie całego postępowania w zakresie wydania warunków zabudowy przez organ II instancji, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Takie działanie Kolegium jest niedopuszczalne. Sprzeciw na powyższą decyzję z [...] lipca 2021 r. wniósł M. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwe zrealizowanie obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej poprzez zbyt pośpieszne uchylenie decyzji umarzającej w sytuacji, gdy w sprawie został zebrany niemal cały materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie decyzji kasatorynej i wskazanie na konieczność wydania pozytywnej merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw na działce o nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. Kadetów w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego, wobec umorzenia postępowania przez organ I instancji w sytuacji niemal całkowitego zebrania materiału dowodowego przeze tenże organ, nie naruszałoby wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która to zasada dotyczy dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie doszłoby również do zastępowania przez organ odwoławczy organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia i żadną miarą nie prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest zasadny. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei, w art. 64e p.p.s.a. ustawodawca sprecyzował zakres kontroli sądowej takiej decyzji wskazując, iż Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Mając to na uwadze Sąd zauważa, iż kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ II zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, gdyż przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że odesłanie sprawy przez Kolegium do organu I instancji wynikało z faktu niepodzielenia stanowiska Zarządu Dzielnicy [...] co do tego, że nieprzedłożenie dokumentów, wskazanych w postanowieniu organu I instancji z [...] lutego 2021 r., było podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji nie wskazał z jakich przepisów wynika wymóg żądania dokumentów oraz nie zastosował odpowiedniego pouczenia. W konsekwencji, przekazanie sprawy nastąpiło z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku M. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw wraz z infrastrukturą na działce nr [...], w obrębie [...] przy ul. K. w W. - z uwzględnieniem prawidłowo prowadzonego postępowania (ewentualne uzupełnienie braków formalnych wniosku - 64 § 2 k.p.a., ocena przedłożonych dokumentów w kierunku wydania decyzji pozytywnej albo negatywnej). Jednocześnie organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie przez Kolegium postępowania merytorycznego za organ I instancji gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Postępowanie przed organami administracji, zgodnie z art. 15 k.p.a., jest dwuinstancyjne co oznacza, że strona ma prawo do odwołania a organ II instancji ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę. Rozpoznanie sprawy przez organ II instancji wywołuje wniesienie odwołania, gdyż bez niego postępowanie kończy się przed organem I instancji. Wobec powyższego, stanowisko Kolegium jest prawidłowo albowiem w tych okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie za organ I instancji. Tym samym Sąd uznał, że kasacyjna decyzja organu odwoławczego prawa M. P. nie narusza, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw.