II SA/Wa 999/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej uchyla zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Minister Edukacji i Nauki (zwany dalej organem/MEN) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Gminy M. (zwanej dalej Gminą, skarżącą) od postanowienia [...] Kuratora Oświaty (zwanego dalej MKO/organem I instancji) z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w J. oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w M., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Ustalono, że w dniu [...] lutego 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w J. oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w M. poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły [...] w J., obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-III i oddział przedszkolny. W treści uchwały wskazano Szkołę Podstawową im. [...] w M., jako szkołę, w której po likwidacji szkoły kontynuowaliby naukę uczniowie klas IV-VIII. Uczniom klas I-III zapewniono możliwość kontynuacji nauki w utworzonej [...] Szkole w J. Wójt Gminy, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. (znak: [...]), zwrócił się do [...] z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. W piśmie przedstawiono uzasadnienie planowanej zmiany, tj. likwidacji Szkoły Podstawowej w J. i utworzenie w jej miejsce Szkoły [...] w J. organizacyjnie podporządkowanej Szkole Podstawowej w M. [...] w dniu [...] marca 2019 r. postanowieniem (znak: [...]) negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w J. i przekształcenie szkoły w M. Po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy, z dnia [...] marca 2019 r., Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] z dnia [...] marca 2019 r. Na ww. postanowienie [...] Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r. (sygn. akt. II SA/Wa 2327/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie [...] z dnia [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ administracji publicznej - wydając akt zawierający elementy uznaniowości - zobowiązany jest do wszechstronnej analizy i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ I instancji po rozważeniu przedmiotowej sprawy w dniu [...] października 2020 r. wydał postanowienie, ponownie negatywnie opiniując przedmiotowy zamiar. Zdaniem [...] postępowanie w przedmiocie zaopiniowania zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w J. oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w M. poprzez utworzenie szkoły [...] w J. z dniem [...] sierpnia 2019 r. jest bezprzedmiotowe. [...] w uzasadnieniu wskazał na upływ terminu likwidacji i przekształcenia szkół, który zawarty jest w uchwale nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2019 r. Stwierdził, że w celu wydania opinii, uwzględniającej wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Rada Gminy M. powinna przyjąć nową uchwałę intencyjną zawierającą nową datę likwidacji i przekształcenia odpowiednio Szkoły Podstawowej w J. i Szkoły Podstawowej w M. W dniu [...] października 2020 r. Wójt Gminy, za pośrednictwem [...] wniósł na to postanowienie zażalenie do [...]. Wskazał, że gmina ma prawo uzyskać rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczeń wydanych przez organy. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. MEN uznał, że w sprawie zamiaru likwidacji i przekształcenia odpowiednio Szkoły Podstawowej w J. i Szkoły Podstawowej w M. należy uchylić zaskarżone postanowienie [...] w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Co do zarzutów związanych z doręczeniem postanowienia stwierdził, że doręczenie to nie wywołało negatywnych skutków dla strony, a zatem należało przyjąć, że postanowienie zostało doręczone skutecznie. Odnosząc się do meritum przedmiotowej sprawy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; dalej ustawa Prawo oświatowe), publiczna szkoła podstawowa dla dzieci i młodzieży, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18 może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuacji w innej szkole publicznej tego samego typu. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Stosownie do treści art. 89 ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe, przepis ust. 1-8 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły. Zauważył, że jednym z elementów badanych przed wydaniem opinii jest termin jej likwidacji lub przekształcenia. W przedmiotowej sprawie termin został wyznaczony uchwałą nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] lutego 2019 r. na dzień [...] sierpnia 2019 r. W dniu wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia ww. termin przekształcenia już minął, a szkoły podstawowe w J. i M. funkcjonują już kolejny rok szkolny w niezmienionej strukturze organizacyjnej. Jego zdaniem zarzut Gminy, że data likwidacji może być przyszła wobec wskazanej w uchwale, jest niezasadny, bowiem celem przepisu art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe jest wskazanie tej konkretnej daty. Uznał, że Gmina określając zamiar likwidacji szkoły na konkretny rok nie może oczekiwać, że będzie ona oznaczała dowolny rok w przyszłości. Organ stwierdził, że opinia kuratora oświaty dotycząca zamiaru likwidacji szkoły z dniem [...] sierpnia 2019 r. wydawana po tej dacie zarówno poprzez przyjęcie do rozważań merytorycznych stanu obecnego, jak i stanu przeszłego (sprzed wyznaczonej daty likwidacji) jest niewłaściwa i bezprzedmiotowa. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazał, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105 k.p.a. Jego zdaniem postępowanie w sprawie opinii zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w J. i przekształcenia Szkoły Podstawowej w M. poprzez utworzenie szkoły [...] w J.z dniem [...] sierpnia 2019 r. jest bezprzedmiotowe, a tym samym uzasadnione jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, tj. uchylenie postanowienia kuratora i umorzenie postępowania w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Gmina, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym uchyleniu postanowienia organu I instancji i umorzeniu postępowania, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy oraz wytycznych płynących z wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2327/19 wynika jasno, iż organy I i II instancji winny rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. 2. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na jego niezastosowaniu przez organ I i II instancji i nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia oceny prawnej i wskazań wynikających z wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2327/19, podczas gdy z treści tego przepisu jasno wynika, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą, w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. 3. naruszenie art. 89 ust. 3, 5 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż w związku z faktem, iż termin likwidacji szkoły został wyznaczony uchwalą Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], na dzień [...] sierpnia 2019 r., to w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji, likwidacja oraz przekształcenie szkoły są niemożliwe z uwagi na upływ tego terminu, co czyni wydanie postanowienia opiniującego zamiar likwidacji bezprzedmiotowym, podczas gdy obowiązek wydania postanowienia w sprawie likwidacji szkoły wynika wprost z przepisów ustawy Prawo oświatowe i fakt, iż termin wyznaczony przez Radę Gminy upłynął, co nie ma znaczenia dla merytorycznego wydania postanowienia, gdyż szkoła może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego, co oznacza, iż najbliższą datą tej likwidacji będzie [...] sierpnia 2021 r., co wprost wynika z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, a przepis ten nie warunkuje możliwości likwidacji szkoły od zakończenia procedury jej likwidacji przed datą określoną w uchwale Rady Gminy, a stanowi jedynie przepis gwarancyjny, co do podjęcia działań dostatecznie wcześniej przed planowanym terminem likwidacji szkoły, nie zakreślając ostatecznego terminu jej likwidacji z oczywistych przyczyn proceduralnych. W uzasadnieniu Wójt Gminy rozwijał argumentację. W związku z powyższym wnosił o uchylenie postanowienia organu i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie organu z [...] stycznia 2021 r. uchylające w całości i umarzające postępowanie w sprawie postanowienia [...] z dnia [...] października 2020 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, gdy idzie o zastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy przepisów prawa. Postanowienie to zostało wydane w wyniku wydania przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2327/19, który to wyrok uchylił wcześniejsze postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] oraz poprzedzające go postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r., znak [...] w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii w zakresie likwidacji szkoły. W uzasadnieniu wyroku Sąd zalecił, aby [...] rozpoznając ponownie sprawę, wydał opinię w sprawie przekształcenia szkoły. Zgodnie z art. 89 ust. 1 oraz ust. 9 ustawy Prawo oświatowe, szkoła publiczna może być zlikwidowana lub przekształcona z końcem roku szkolnego. Termin likwidacji Szkoły Podstawowej w J. oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w M., jak wynika z przedłożonej uchwały Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. ustalony został na dzień [...] sierpnia 2019 r. Organy uznały, że z uwagi na upływ ww. terminu likwidacja oraz przekształcenie nie są możliwe. W ich ocenie w celu wydania opinii, uwzględniającej wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r. celowe jest podjęcie przez Radę Gminy nowej uchwały intencyjnej, wskazującej nową datę przekształcenia i przekazanie jej [...] Kuratorowi do zaopiniowania. Wobec czego ostatecznie organ postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie. W ocenie Sądu organ zaskarżonym postanowieniem naruszył przepis prawa procesowego, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym uchyleniu postanowienia organu I instancji i umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w świetle okoliczności faktycznych sprawy oraz wytycznych wynikających z wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2327/19 jest niezasadne. Zdaniem Sądu organ winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Zawarta w art. 153 p.p.s.a. zasada związania prawomocnym wyrokiem Sądu obligowała organy do dokonania merytorycznej oceny wniosku Gminy. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W ocenie Sądu zasadne jest twierdzenie Gminy, że organ dokonał błędnej wykładni i zastosowania przepisów art. 89 ust. 3, 5 i 9 ustawy Prawo oświatowe, polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż niemożliwe jest obecnie zlikwidowanie szkoły i przekształcenie jej w filię, gdyż uchwała intencyjna Rady Gminy z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], ustaliła termin jej likwidacji na dzień 31 sierpnia 2019 r., który to termin już upłynął, co powoduje, iż wydanie opinii przez kuratora oświaty w trybie art. 89 ustawy Prawo oświatowe jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu obowiązek zajęcia stanowiska przez Kuratora oświaty wynikał wprost z przepisów ustawy Prawo oświatowe oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2327/19, który to wyrok uchylił postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r., oraz poprzedzające go postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu organy winny merytorycznie odnieść się do wytycznych zawartych w wyroku i rozpoznać sprawę w tym zakresie. Organy tego nie uczyniły wydając swoją opinię negatywną jedynie z uwagi na fakt, iż termin zamierzonej likwidacji szkoły określony w uchwale intencyjnej Rady Gminy, upłynął w dniu 31 sierpnia 2019 r., natomiast organ - uznając, iż postępowanie w sprawie wydania opinii jest bezprzedmiotowe z uwagi na upływ daty zamiaru likwidacji szkoły na dzień 31 sierpnia 2019 r., umorzył to postępowanie. Należy zauważyć, że skoro WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r. nakazał ponowne rozpoznanie sprawy to dokonał jednocześnie wykładni przepisów art. 89 ust. 3, 5 i 9 ustawy Prawo oświatowe, w ten sposób, iż nie uznał ich zastosowania za bezprzedmiotowe ze względu na upływ terminu zamierzonej likwidacji szkoły na dzień 31 sierpnia 2019 r., nakazując ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu podkreślić należy, iż wydając wyrok w przedmiotowej sprawie, WSA w Warszawie, nie umorzył postępowania jako bezprzedmiotowego, ale nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd nakazał [...], iż "Rozpoznając sprawę ponownie Kurator weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i wyda opartą na przepisach prawa, a nie na pozaprawnych argumentach, opinię w sprawie przekształcenia szkoły." Sąd stwierdza, że taką wykładnią ww. przepisów, płynącą zarówno z uzasadnienia tego wyroku, jak i z kontekstu sprawy, organy obu instancji były związane i nie mogły samodzielnie dokonywać jej w sposób odmienny. Takie stanowisko organów obu instancji powoduje, iż organy te nie zrealizowały wytycznych wynikających z ww. wyroku WSA w Warszawie, czym w sposób ewidentny naruszyły prawo. Dlatego też wydane postanowienia organów obu instancji z pewności nie czyniły zadość temu wyrokowi, a co więcej są w jawnej z nim sprzeczności, gdyż pomimo związania nim przez organy, organy go nie zrealizowały, naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. stanowiący, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien wykonać wytyczne zawarte w wyroku Jak już akcentowano art. 153 p.p.s.a. zobowiązuje organ do uwzględnienia w ponownym orzekaniu sądowej oceny prawnej i nakazuje mu wykonanie sądowych wskazań dotyczących tego, co musi uczynić przed merytorycznym orzeczeniem. Nie jest rolą organu jakiekolwiek kwestionowanie oceny prawnej i ww. wskazań - organ ma obowiązek się do nich zastosować w pełni, nawet jeżeli uważa inaczej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 913/19). Wymogów tych organ odwoławczy nie spełnił w związku z czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, zobowiązując właściwy organ, aby w pełni wykonał zalecenia wynikające z wydanego w niniejszej sprawie prawomocnego wyżej powołanego wyroku z dnia 21 maja 2020 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..