II OSK 2576/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/17 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1691/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając powyższy wyrok wskazał, że w sprawie kierunek postępowania nadał sam wnioskodawca określając granice terenu inwestycji. Stosownie zaś do art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej "u.p.z.p.") wniosek o ustalenie warunków, określenie granic terenu, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy, należy do wnioskodawcy. Organ zatem nie może granic tego terenu określać odmiennie, w szczególności dokonywać jego podziału lub zawężenia. Konsekwencją tego, formalnego "związania" organu treścią wniosku jest to, że i rozstrzygnięcie musi odnosić się do całego terenu we wskazanych granicach. Sąd wyjaśnił, że pojęcie "terenu" inwestycji nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. w stosunku do "terenu" określono wymagania dotyczące dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia, zgody na zmianę przeznaczenia. Już jednak w ust. 7 pkt 2 ustawodawca nakazał odniesienie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni "działki lub terenu". W rozporządzeniu wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. do ustawy zobowiązano zaś organ do wyznaczenia obszaru analizy wokół "działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Z kolei pojęcie "działki budowlanej" zdefiniowano w ustawie (art. 2 pkt 12) jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W dalszych regulacjach ustawy pojęcia "działki budowlanej" używa zasadniczo w kontekście przepisów dotyczących planowania przestrzennego. Ostatecznie Sąd wyjaśnił, że pojęcia "terenu inwestycji" i "działki budowlanej" w odniesieniu do ustaleń warunków zagospodarowania, są traktowane przez prawodawcę jak równoważniki. Stąd też określony we wniosku "teren" postrzegać należy jako grunt, którego wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie określony we wniosku "teren" składa się z dwóch odrębnych części (połączonych jedynie planowaną drogą wewnętrzną), a każda z nich usytuowana jest w odrębnym kontekście architektoniczno - urbanistycznym. Planowane na tych odrębnych częściach obiekty nie pozostają zaś ze sobą w funkcjonalnym związku. Tę odrębność podkreślił sam wnioskodawca opisując planowane zagospodarowanie osobno dla każdej z w/w części oraz wskazując drogę wewnętrzną jako część inwestycji. Obszar analizy został, stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczony wokół określonego we wniosku terenu inwestycji, przy czym granice tego obszaru wyznaczono w odległości 96 m (trzykrotnej szerokości frontu działki) "od granic przedmiotowej inwestycji". Obszarem tym objęto obie części "terenu" a także planowaną drogę. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizy (w kształcie nieforemnej, znacząco wydłużonej figury), został zdeterminowany określonymi we wniosku granicami "terenu". Sąd jednakże zauważył, że faktyczna wielkość obszaru analizy nie pozostaje zasadniczo w związku z inwestycją kubaturową, dla której mają być ustalone warunki, lecz przede wszystkim w związku długością drogi mającej łączyć dwa odrębne tereny inwestycji. W tej sytuacji oczekiwanie skarżącego, aby obszar ten dalej powiększać po to, aby dla położonej w dalszej odległości od drogi publicznej części "terenu" odnaleźć odpowiednie sąsiedztwo, nie jest uzasadnione. Wyznaczony w sprawie obszar analizy nie jest obszarem "minimalnym". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona jest tym, że określone we wniosku granice "terenu" obejmują dwa odrębne "tereny inwestycji", z których każdy – z uwagi na położenie – wymagałby wyznaczenia odrębnego obszaru analizy i odrębnych ustaleń. W tym znaczeniu nie można stwierdzić, aby w sprawie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. J., działając przez profesjonalnego pełnomocnika. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1/ art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p. polegające na jego błędnej wykładni i rozpoznaniu wniosku skarżącego wbrew jego treści oraz dopuszczeniu, że w ramach jednej inwestycji możliwe jest wyodrębnienie kilku części "terenu" inwestycji i dozwolone jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji osobno do każdej z "części" tak wyodrębnionego terenu planowanej inwestycji w sytuacji, gdy decyzja dotycząca zabudowy, w tym w zakresie spełniania odpowiednich wymagań przewidzianych w u.p.z.p. dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, powinna tyczyć się nierozłącznie całego terenu inwestycji określonego przez wnioskodawcę; 2/ § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że minimalna odległość granic obszaru analizowanego stanowi odległość pomiędzy granicami tego obszaru (średnica), w sytuacji gdy odległość ta powinna być liczona od granic terenu inwestycji w każdą stronę. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodnicząca Wydziału zarządzeniem z 27 lipca 2021 r., z uwagi na brak stanowiska stron postępowania co do możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość, skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść do drugiego z zarzutów bowiem uznanie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego potwierdziło brak możliwości ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, a w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia czy planowana zabudowa jest zgodna z zasadą kontynuacji organ administracji wyznacza obszar analizowany, w którym przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar ten wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przepis ten wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że kierunek postępowania nadał sam wnioskodawca określając granice terenu inwestycji. Obszarem tym objęto obie części "terenu" a także planowaną drogę. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizy (w kształcie nieforemnej, znacząco wydłużonej figury), został zdeterminowany określonymi we wniosku granicami "terenu". Organ pierwszej instancji wyjaśnił w Załączniku nr 3 do decyzji, że za front terenu objętego wnioskiem przyjął wschodnią granicę działki nr [...]i [...], a obszar analizowany znajduje się "wokół" terenu inwestycji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "wokół" nakazuje uznać, że granice obszaru analizowanego należy wytyczyć w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki od granic tej działki z każdej jej strony (ze wszystkich stron). Wynika stąd, uwzględniwszy fakt, że obszar analizowany ma otaczać teren inwestycji (teren inwestycji ma zatem znajdować się wewnątrz tego obszaru), iż co do zasady obszar ten musi być wyznaczony z każdej strony terenu inwestycji (tj. od strony każdej z jego granic) w taki sposób, aby każda z granic tego obszaru znajdowała się - w stosunku do najbliższej granicy terenu inwestycji - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość. Wskazując na powyższe wyjaśnić należy, że obszar analizowany został w sprawie wyznaczony prawidłowo. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przepisów, a przeprowadzona w zaskarżonym wyroku kontrola zastosowania powyższych przepisów jest prawidłowa. Przepis art. 61 u.p.z.p. wskazuje jednoznacznie, jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podstawową przesłanką dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji zabudowy. Zasada ta oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Innymi słowy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i bezprzedmiotowe jest badanie dalszych okoliczności wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.