II SA/Gl 1181/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 czerwca 2022 r. nr SKO.4106.504.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr [...], Prezydent Miasta C. odmówił G. N. (strona, skarżący) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką B. N. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 lutego 2022 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Do wniosku zostało dołączone m. in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. nr [...], którym B. N. zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 września 2024 r., przy czym nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 22 maja 2018 r. Organ I instancji orzekł odmówić skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji przywołał obowiązujące przepisy, w tym art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.- dalej "u.s.r."). Wyjaśnił, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki z dnia [...] r. wynika, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki strony. Opierając się na wywiadzie środowiskowym organ I instancji wskazał również, że zakres opieki sprawowanej nad matką nie wymusza na stronie rezygnacji z zatrudnienia. Organ I instancji zauważył, że matka skarżącego mieszka sama i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą poruszającą się samodzielnie, również samodzielnie się ubiera, spożywa posiłki, a także przyjmuje leki, które wcześniej są przez syna przygotowane. W odwołaniu od powyższej decyzji strona, działająca przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.s.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt 1438/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu profesjonalny pełnomocnik, powołując się na ww. wyrok TK z dnia 21 października 2014r. sygn. K 38/13 oraz liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł mi. in, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako niezgodne z Konstytucją i nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie(SKO) decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. nr SKO.4106.504.2022, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawiło i omówiło podstawę normatywną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji jakoby czas, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki miał wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wyjaśniło, że nie budzi wątpliwości, iż matka skarżącego jest wdową i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na czas określony Skarżący jako syn jest osobą, na której zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny. SKO podkreśliło, że jedną z podstawowych przesłanek (wynikających z treści art. 17 ust. 1 u.s.r.) uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała lub długoterminowa i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni, a charakter tej opieki stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Podzieliło argumentację organu I instancji dot. braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.s.r. tj.: brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, której zakres nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do wspomagania matki w czynnościach życia codziennego. Wskazało na ustalenia organu I instancji dokonane w trakcie wywiadu środowiskowego oraz na podstawie oświadczenia strony, z którego wynika, że skarżący nie pracuje zawodowo. Trzy razy w tygodniu nocuje u matki. Pomaga matce w porannej toalecie, ubraniu, przygotowaniu posiłków i tabletek oraz podaniu tabletek. Pomaga w robieniu zakupów i porządkach domowych (sprząta dwa razy w tygodniu). W godzinach popołudniowych prowadzi z matką ćwiczenia poprawiające kondycję fizyczną. W miarę potrzeb pomaga w opłacaniu rachunków, pomaga przy kąpieli i ubraniu się do spania. Matka skarżącego porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki, załatwia potrzeby fizjologiczne i samodzielne przyjmuje leki. SKO wyjaśniło sposób rozumienia pojęcia "stałej" lub "długoterminowej" opieki. Według SKO prowadzenie gospodarstwa domowego, robienie zakupów, wizyty u lekarzy i załatwianie spraw urzędowych, przygotowywanie posiłków nie stanowią czynności o charakterze nadzwyczajnym i stanowią codzienną rutynę osób, które pracują zawodowo. Zakres opieki wykonywanej przez skarżącego nie ma charakteru opieki stałej i długotrwałej, również czas jaki poświęca na sprawowanie opieki nad matką nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka nad matką ogranicza się do podawania leków i ćwiczeń fizycznych wykonywanych po południu. Pozostałe czynności to w istocie prowadzenie gospodarstwa domowego. Matka nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki jak również w ocenie SKO nie zostało wykazane by sama ich nie mogła sobie przygotować. W skardze na powyższą decyzję skarżący, działający przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.s.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze wniosła o: uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż z art. 17 ust. 1 u.s.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która jednak nie musi być opieką całodobową. Ponadto na poparcie przedstawionego w skardze stanowiska zacytował fragmenty wybranych wyroków sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm. -dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem skarżącego i brakiem sprzeciwu organu w tym zakresie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy nie dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.-dalej, jak dotychczas "u.s.r."). Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.s.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu to, że matka skarżącego jest wdową i została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Spornym nie jest także to, skarżący pozostaje w gronie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. Pomiędzy stroną a organem odwoławczym nie ma także sporu co do tego, że podstawy do odmowy przyznania wnioskowego świadczenia nie mogła stanowić data powstania niepełnosprawności u matki skarżącego. Jednak zdaniem Sądu, zważywszy na pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organy słusznie oceniły, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem zasadnym jest badanie zaistnienia wspomnianego związku przyczynowo-skutkowego, jako jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Legitymowanie się zaś przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021r., sygn. I OSK 2859/20). Oznacza to, że w każdym przypadku, gdy dana osoba ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, badać należy okoliczności faktyczne sprawy oraz istnienie związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19). W realiach rozpoznawanej sprawy SKO stwierdziło, że charakter i rozmiar czynności podejmowanych przez skarżącego nie jest aż w tak wysokim stopniu absorbujący, aby przy należytej organizacji tej opieki nie mógł on podjąć pracy, nawet w niepełnym wymiarze. W konsekwencji SKO uznało, że nie zachodzi ścisły związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Stanowisko to SKO przyjęło uznając za własne ustalenia poczynione przez organ I instancji, z których wynika, że skarżący nie musi codziennie czy całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one bowiem realizowane także w ramach warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. W ocenie Sądu poczynione przez SKO, a wcześniej przez organ I instancji ustalenia są prawidłowe. Podobnie prawidłowe są wyciągnięte z tych ustaleń wnioski. W znajdującym się w aktach sprawy wywiadzie środowiskowym (karta 7 akt administracyjnych) wskazano bowiem, że matka skarżącego jest osobą chodzącą, w znacznym stopniu samodzielną. Porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki, załatwia potrzeby fizjologiczne i samodzielne przyjmuje leki. Opieka nad matką ogranicza się do podawania leków i ćwiczeń fizycznych wykonywanych po południu. Pozostałe czynności to w istocie prowadzenie gospodarstwa domowego. Ponadto skarżący przygotowuje matce posiłki, ustala wizyty lekarskie i w miarę potrzeb opłaca rachunki. W ocenie Sądu czynności realizowane przez skarżącego wobec matki nie stanowią przeszkody do podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zakres opieki sprawowanej przez skarżącego, w głównej mierze sprowadza się do wykonywania typowych czynności dnia codziennego podejmowanych przez osoby, które są aktywne zawodowo. Nie można zatem stwierdzić, iż zakres tej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia. Tymczasem opieka winna mieć na tyle zajmujący charakter, że jej sprawowanie pozostaje nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek działalności zawodowej przez opiekuna i z tego właśnie powodu osoba sprawująca opiekę nie podejmuje (rezygnuje) z aktywności zarobkowej (wyrok NSA z dnia 6 października 2020r., sygn. I OSK 371/20). Zaakcentowania wymaga także i to, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.s.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. I OSK 1049/19). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 282/20). Świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Gd 135/19). Reasumując dotychczasowego rozważania stwierdzić należy, że organy prawidłowo ustaliły, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Organy dokonały jednocześnie prawidłowej wykładni, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego oraz dokonały ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.