I OSK 1226/16

SENTENCJA 16 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Zabrodzie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1271/15 w sprawie ze skargi Gminy Zabrodzie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania z funkcji dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2016 r. oddalił skargę Gminy Zabrodzie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] czerwca 2015 r., nr [..] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zarządzeniem z dnia [..] maja 2015 r., nr [..] (dalej określanym jako zarządzenie z [..] maja 2015 r.) Wójt Gminy Zabrodzie, działając na podstawie m.in. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), odwołał bez wypowiedzenia K.J. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w A. W uzasadnieniu nawiązał do kontroli przeprowadzonej w tej placówce przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty (Delegaturę w O.) dnia [..] marca 2015 r. Wskazał, że w świetle protokołu pokontrolnego szkoła nie realizuje w ogóle bądź realizuje w sposób niewystarczający obowiązki w zakresie realizacji funkcji dydaktycznej i wychowawczej i nie zapewnia bezpieczeństwa uczniom. W ocenie Wójta zalecenia pokontrolne nie zostały wykonane i brak jest przesłanek wskazujących na to, że jest w stanie to uczynnić dyrektor, który obecnie sprawuje tę funkcję. Jeszcze przed wydaniem tego zarządzenia pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy Zabrodzie zwrócił się do Mazowieckiego Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru odwołania dyrektora szkoły. Mazowiecki Kurator Oświaty, w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r., z powołaniem się na art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, wydał opinię negatywną. Przyznał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w protokole z dnia [..] marca 2015 r. sformułowano zalecenia wyliczone przez niego w sześciu punktach, lecz zastrzegł, iż - jak wynika z pisma dyrektora z dnia 2 kwietnia 2015 r. oraz z załączonych do niego dokumentów - zalecenia te zostały wykonane. Jego zdaniem w dniu, w którym Wójt Gminy złożył wniosek o wydanie opinii, nieaktualne już są twierdzenia tego organu o tym, iż szkoła nie realizuje w ogóle bądź realizuje w sposób niewystarczający obowiązków w zakresie realizacji funkcji dydaktycznej i wychowawczej i nie zapewnia bezpieczeństwa uczniom. W konsekwencji w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, uzasadniający odwołanie dyrektora bez wypowiedzenia. Kurator zaakcentował, że to organ sprawujący nadzór pedagogiczny, nie zaś organ prowadzący szkołę posiada kompetencje merytoryczne do oceny działalności dydaktycznej i jest uprawniony do podjęcia stosownych działań w razie wystąpienia nieprawidłowości w tej materii. Opinia ta została doręczona do Urzędu Gminy Zabrodzie w dniu 4 maja 2015 r. Przywołanym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [..] czerwca 2015 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność zarządzenia z [..] maja 2015 r. Uznał, że w sposób istotny narusza ono art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przypisał zasadnicze znaczenie stanowisku wyrażonemu w negatywnej opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty, której tezy przytoczył. W związku z tym odwołał się do orzecznictwa, w myśl którego użyte w treści tego przepisu pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku musi być rozumiane wąsko, ograniczając się do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, czyli takich, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub jest nie do przyjęcia z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów. Musi zatem zachodzić konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Gmina Zabrodzie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy i domagając się jego uchylenia. Zwróciła uwagę na niektóre zalecenia zawarte w protokole kontrolnym, które według niej nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że dyrektor szkoły nie sprawuje właściwie nadzoru pedagogicznego i ponosi odpowiedzialność za niewłaściwą realizację procesu dydaktyczno-wychowawczego i za niezadawalający stan bezpieczeństwa uczniów. Zakwestionowała nadto opinię Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [..] kwietnia 2015 r., w szczególności jej konkluzje co do wykonania wspomnianych zaleceń. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i polemizując ze stroną skarżącą co do podstaw zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia treści tego przepisu, stanowiącego podstawę prawną zarządzenia z [..] maja 2015 r. i umożliwiającego odwołanie dyrektora szkoły w trybie kwalifikowanym, bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, w razie wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Wskazał, że w tym kontekście bez znaczenia pozostają przesłanki pozwalające odwołać dyrektora w trybie zwykłym i przywołał orzecznictwo, wedle którego chodzi wyłącznie o sytuacje zupełnie wyjątkowe, nadzwyczajne i nagłe. Tymczasem wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia z [..] maja 2015 r. przekonanie, iż taki stan rzeczy zachodzi, nie znajduje potwierdzenia w stanowisku Mazowieckiego Kuratora Oświaty, zawartym w protokole kontrolnym. W efekcie nie wykazano, dlaczego w niniejszej sprawie nie mogło być wystarczające odwołanie dyrektora w trybie zwykłym, lecz należało zastosować aż tryb nadzwyczajny – bez wypowiedzenia. Sąd pierwszej instancji wytknął również Wójtowi Gminy, że w uzasadnieniu zarządzenia z [..] maja 2015 r. przyjął, iż odwołany dyrektor nie wykonał zaleceń pokontrolnych i nie jest w stanie ich wykonać i zapewnić prawidłowe funkcjonowanie placówki. Ocena ta nie mieściła się bowiem w zakresie kompetencji przysługujących Wójtowi jako organowi założycielskiemu i wkraczała w sferę zastrzeżoną dla organu nadzoru, który zresztą zaprezentował inny pogląd, negatywnie opiniując odwołanie dyrektora bez wypowiedzenia. W opinii z dnia [..] kwietnia 2015 r. Mazowiecki Kurator Oświaty stwierdził mianowicie, że zalecenia pokontrolne zostały wykonane przez dyrektora, uznając tym samym, iż nie spełniły się przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd zastrzegł jednak, iż tak jak Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie wypowiedział się ani co do tej opinii, ani co do prawidłowości sposobu wykonywania obowiązków przez odwołanego dyrektora, gdyż zajmował się jedynie rozważeniem zasadności tego odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Gmina Zabrodzie, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 lutego 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak procesowy. Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy polegająca na uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki pozwalające na odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. Z kolei zarzut procesowy został odniesiony do art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem pełnomocnika przepisy te naruszono poprzez oddalenie skargi "w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki uzasadniające nieuwzględnienie skargi". W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał zasadnicze motywy zaskarżonego wyroku, po czym nie zgodził się z poglądem, że w zarządzeniu z [..] maja 2015 r. nie wykazano przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Odwołał się ponownie do kontroli z marca 2015 r., w wyniku której Kurator Oświaty ustalił, że Dyrektor nie realizuje, bądź realizuje, ale w niewystarczający sposób, obowiązku w zakresie funkcji dydaktycznej i wychowawczej. Podkreślił, że protokół kontroli jednoznacznie wskazywał nadto na uchybienia w kierowaniu placówką odnośnie do zapewniania bezpieczeństwa uczniom. Jego zdaniem stanowi to szczególną okoliczność pozwalającą na zastosowanie szczególnych środków wobec kierownika jednostki, który dopuścił do powstania tych nieprawidłowości, i przesądzają o konieczności zmiany na stanowisku dyrektora. Dalsze kierowanie placówką przez dotychczasowego dyrektora zagraża bowiem osiągnięciu jej celów we wszystkich tych aspektach, a przez to także interesowi publicznemu. Pełnomocnik zaakcentował zatem, że niezbędne było wykonanie zaleceń pokontrolnych, a sytuacja była wyjątkowa i wymagała natychmiastowej reakcji poprzez sięgnięcie po instrument przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przywołał zarazem tezy kilku orzeczeń, uznając, że w ich świetle niezrozumiały jest pogląd Sądu pierwszej instancji, iż nie wykazano przesłanek zastosowania tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej uznał za nieuprawnione twierdzenie, w myśl którego zarządzenie z [..] maja 2015 r. nie znajduje potwierdzenia w stanowisku Mazowieckiego Kuratora Oświaty. Podniósł, że jeżeli organ ten zalecił sprawowanie nadzoru pedagogicznego w sposób zapewniający rzetelne realizowanie zadań związanych z powierzonym stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, w tym polegających na zapewnieniu bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, to niewątpliwie doszło do naruszeń w tym zakresie. Jego zdaniem bez znaczenia pozostaje spostrzeżenie zawarte w opinii z dnia [..] kwietnia 2015 r., jakoby zalecenia te zostały wykonane, ponieważ wynika ono z dokumentów nieznanych Wójtowi i przedstawionych przez odwołanego dyrektora, czyli osobę, której działalność "została pierwotnie negatywnie zaopiniowana". Tym samym Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oba jej zarzuty koncentrują się w istocie wokół jednej kwestii o charakterze materialnoprawnym, dotyczącej zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, który nie został skuteczne zakwestionowany. Przepis ten stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko w szkole lub w placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Autor skargi kasacyjnej opowiedział się za poglądem wyrażonym w zarządzeniu z [..] maja 2015 r., którym dokonano tego rodzaju odwołania, że w sprawie wystąpił wspomniany szczególnie uzasadniony przypadek, kwestionując ocenę odmienną, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji, a wcześniej Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Spór nie polega przy tym na wykładni wskazanego zwrotu ustawowego, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tak jak w uzasadnieniu zaskarżonego nią wyroku, odwołano się do utrwalonego orzecznictwa formułującego jednolity sposób jego rozumienia oraz dyrektywy interpretacyjne, jakie należy przyjąć w analizowanym zakresie. Pełnomocnik strony skarżącej nie neguje więc zapatrywania, że powinna to być wykładnia zawężająca do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania zadań dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1149/16, LEX nr 2105080). Jego argumentacja nie pozostaje również w sprzeczności z tezą, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" nie obejmuje każdego naruszenia prawa przez tę osobę oraz że instytucja przewidziana w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy jest wyjątkowa, toteż skorzystanie z niej przez organ nie może nastąpić na zasadach dowolności i arbitralności, lecz wymaga szczegółowego i przekonującego wywiedzenia w uzasadnieniu o odwołaniu racji, jakie za tym przemawiają i poddają się zarazem wnikliwej kontroli tak organów nadzoru, jak i sądu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2942/12, LEX nr 1333109). Polemika, jaką podjął z wywodami Sądu pierwszej instancji w tej materii, ogranicza się wszak do zaakcentowania przekonania, że uzasadnienie zarządzenia z [..] maja 2015 r. czyni zadość tym wymogom, ponieważ Wójt Gminy Zabrodzie wykazał w nim przesłanki zastosowania powyższego przepisu. Rozbieżność stanowisk przedstawiona do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprowadza się więc do subsumcji bezspornego stanu faktycznego niniejszej sprawy pod hipotezę art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odnosząc się do tego zagadnienia należy całkowicie zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w stanie faktycznym sprawy Wójt Gminy Zabrodzie nie miał jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wójt odwołał się wyłącznie do wyników kontroli przeprowadzonej przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty oraz do sformułowanych przez niego zaleceń, które uczynił przedmiotem swoistej nadinterpretacji mającej na celu dowiedzenie tezy przyjętej z góry i bezdyskusyjnie, że świadczą one o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu. Na autorytatywność tej tezy wskazuje fakt, że nie zważa ona w najmniejszym stopniu na stanowisko organu, który wykonując swoje kompetencje, dokonał kontroli i jest autorem zaleceń służących usunięciu wykrytych podczas niej nieprawidłowości. Wójt Gminy Zabrodzie, który zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy mógł odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, nie przyjmuje do wiadomości treści tej opinii. Jeszcze w skardze kasacyjnej podejmuje się przecież próbę podważenia kategorycznych twierdzeń zawartych w opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [..] kwietnia 2015 r., że uchybienia opisane w protokole kontroli nie miały kwalifikowanego charakteru uzasadniającego taki nadzwyczajny tryb odwołania dyrektora, a nawet że uchybienia te nie zostały usunięte. Bezsprzecznie rozstrzygająca w tym zakresie musi być jednak ocena organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a nie organu założycielskiego, który nie jest uprawniony do arbitralnego weryfikowania wyników przeprowadzonej kontroli. Słusznie Sąd pierwszej instancji zauważył zatem, że kwestionowanie opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty wykracza poza ustawowe kompetencje Wójta Gminy. W konsekwencji za całkowicie bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., skoro wynik kontroli sądowej upoważniał Sąd do oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, z braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a.