II SAB/Bd 62/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nielegalnej rozbudowy obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "P." z siedzibą w R. (dalej określane jako Skarżący) wniosło skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej określany również jako PINB), który po wydaniu decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej okeślany również jako WINB) z dnia [...] .07.2020 r., znak [...] - uchylającej decyzję PINB w B. z dnia [...].04.2020 r., znak [...], umarzającej postępowanie w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. na działce o nr ew. [...] obręb K., gmina B. - nie podjął działań w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa stacji bazowa jest użytkowana niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie oraz decyzjami poprzedzającymi. Ponadto Skarżąca nie zgodziła się z poglądem WINB, że bieg terminów został wstrzymany na podstawie przesłanki pozaustawowej, powołując się przy tym na wyrok NSA z 29.01.2019 r., II OSK 2537/18. W ww. wyroku stwierdzono, że okoliczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji stanowi wyłącznie o wywiązaniu się przez ten organ z obowiązku wydania decyzji administracyjnej w terminie określonym w art. 35 kpa. Skarga do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną organu odwoławczego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego z uwagi na to, że upłynęło prawie 9 miesięcy od wydania decyzji przez organ II instancji, złożenie skargi było konieczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że [...] .04.2019 r. do siedziby urzędu wpłynęło pismo, w którym poinformowano, że na działce [...] w K., gdzie zamontowano wieżę dla telefonii komórkowej, dokonano wymiany nadajników o większej mocy, na co inwestor nie uzyskał wymaganej zgody. Następnie, [...] .04.2019 r. wpłynął wniosek Skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. PINB, uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający, [...] .07.2019 r. wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako bezprzedmiotowe. W wyniku złożenia odwołania przez Skarżącego WINB decyzją z [...].11.2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ, ponownie rozpatrując sprawę, [...] .04.2020 r. wydał decyzję znak: [...] , którą ponownie umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania złożonego przez Skarżącego WINB decyzją z dnia [...] .07.2020 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od ww. decyzji złożyła [...] sp. z o.o. w W. W związku z powyższym, akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy, który [...] .09.2020 r. wyrokiem w sprawie II SA/Bd 771/20 oddalił sprzeciw. Dopiero pismem z [...] .04.2021 r. do PINB doręczono kserokopię prawomocnego wyroku wraz z aktami przedmiotowej sprawy. Dnia [...] .12.2020 r. wpłynęło ponaglenie Skarżącego na bezczynność PINB w przedmiocie niepodjęcia działań po wydaniu decyzji WINB w B. z [...].07.2020 r. Organ II instancji postanowieniem z [...] .01.2021 r., znak: [...] , stwierdził, że PINB nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. sprawy. Wskazano, że powyższa sprawa nie została wówczas jeszcze ostatecznie rozstrzygnięta na poziomie sądowym i nie można było więc wskazać właściwego toku postępowania, który będzie dopiero następstwem prawomocnej decyzji Sądu. Odnosząc się do zarzutu bezczynności, organ podkreślił, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy wróciły do organu dopiero [...] .04.2021 r., a więc termin na ponowne rozpatrzenie sprawy winien być liczony od daty otrzymania akt postępowania. Do wydania prawomocnego wyroku Sądu decyzja WINB z [...] .07.2020 r. była decyzją ostateczną w administracyjnym toku postępowania i była wykonywalna, ale nie była prawomocna, gdyż mimo oddalenia sprzeciwu wyrok, który zapadł w sprawie, nie był prawomocny z uwagi na wykorzystanie przez stronę środków zaskarżenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym przysługujących stronie. Czynności dokonane przez PINB w powyższym stanie prawnym mogłyby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu, co potwierdza aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych - np. WSA w Poznaniu w wyroku z 4.1.2020 r., II SAB/Po 85/20 orzekł "że prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w sprawie zawisłej przed sądem administracyjnym - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem - mogłoby wywołać skutki nieakceptowalne z punktu widzenia praworządnego państwa.". Wprawdzie wniesienie sprzeciwu na decyzję ostateczną (a taką cechę miała decyzja WINB z [...] .07.2020 r.) formalnie nie wstrzymuje wykonania decyzji, jednakże dalszy bieg postępowania będącego następstwem tej decyzji zależy od wyniku kontroli sądowo-administracyjnej. Wniesienie do sądu administracyjnego sprzeciwu na ww. decyzję spowodowało konieczność wstrzymania się przez organ pierwszej instancji z jakimikolwiek czynnościami postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję WINB brak było możliwości przystąpienia PINB do ponownego rozpatrywania sprawy, skoro w obrocie prawnym nadal pozostawała ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę w przedmiotowym postępowaniu. Do chwili jej wyeliminowania z obrotu prawnego organ nie był władny do orzekania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. polegająca na braku rozpoznania sprawy po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] .07.2020 r., nr [...] , uchylającej decyzję PINB z dnia [...] .04.2020 r., nr [...] , umarzającą w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie rozbudowy stacji telefonii komórkowej jako bezprzedmiotowe i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W sprawie sporne było, czy możliwe i dopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji pierwszej instancji postępowania administracyjnego po wydaniu decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa"), kiedy decyzja ta zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego, czy też organ ten powinien powstrzymać się z podejmowaniem dalszych czynności aż do chwili zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestia ta wiąże się niewątpliwie ze sprawą wykonalności decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa w kontekście zarówno postępowania administracyjnego, które wskutek jej wydania powinno zostać przeprowadzone, jak i ewentualnie wszczętego postępowania sądowoadministracyjnego. Pojęcie "wykonania" stanowiące zasadniczy element konstrukcji "wykonalności", rozumianej jako zdolność aktu administracyjnego do "wykonania", kojarzone jest zwykle z postępowaniem egzekucyjnym, zmierzającym do przymusowej realizacji obowiązku wynikającego z aktu o charakterze obciążającym. Takie ujęcie jest jednak tylko jednym z wątków wieloaspektowej problematyki "wykonalności" aktu administracyjnego. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że "wykonanie" aktu administracyjnego, w tym warunki jego dopuszczalności, postacie i skutki, jest również zjawiskiem nieobojętnym dla sfery jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. (...) W przeciwieństwie do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym pojęcia wykonania zaskarżonego do sądu aktu używa się w kontekście regulacji warunków dopuszczalności uruchomienia mechanizmu określanego mianem "ochrony tymczasowej" (A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, monografia Lex, Rozdział 2.1 Wykonalność i wykonanie aktu administracyjnego w systemie prawa polskiego i w innych systemach prawnych). Stosownie do art. 61 § 1 ppsa - wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, natomiast stosownie do § 3 tegoż przepisu: "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (...). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie nadaje się do wstrzymania przez sąd administracyjny w trybie art. 61 ppsa (por. postanowienia NSA: z 8.06.2010 r.; II OZ 489/10, z 21.01.2011 r., II OZ 3/11; z 30.09.2014 r., II OZ 999/14). W postanowieniu z 11.04.2017 r. I OZ 735/17, Lex nr 2292031, NSA wskazał, że w utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, iż co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (postanowienie NSA z: 15.12.2004 r., OZ 805/04; 8.06.2010 r., II OZ 489/10, Lex nr 649157; 16.08.2011 r., I FZ 142/11, Lex nr 864188; 21.01.2011 r., II OZ 3/11, Lex nr 953121; 24.02.2011 r., II OZ 108/11, Lex nr 783950). Z kolei w wyroku z 29.01.2019 r., II OSK 2537/18, Lex nr 2626690, NSA stwierdził, że żaden przepis nie wyłączył stosowania art. 35 § 3 kpa przez organ pierwszej instancji w przypadku wydania decyzji kasacyjnej i wniesienia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Sam fakt wniesienia takiej skargi nie może bowiem co do zasady stanowić przeszkody przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z cyt. przepisem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie PINB po wydaniu przez WINB ww. decyzji kasatoryjnej z [...] .07.2020 r. nie podjął żadnych czynności, oczekując na zwrot akt administracyjnych, co nastąpiło dopiero [...] .04.2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości to, że w okresie tym organ I instancji pozostawał w bezczynności. Dodać do tego można, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie kpa brak jest unormowania analogicznego, jak w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym organ podatkowy obligatoryjnie zawiesza postępowanie w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na decyzję uchylającą w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ lub stwierdzającą nieważność decyzji (art. 201 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej). Stąd, w ogólnym postępowaniu administracyjnym w aktualnym stanie prawnym, organ w takiej sytuacji nie ma możliwości wstrzymania biegu postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności, co uzasadniało rozstrzygnięcie Sądu w punkcie 1 wyroku zobowiązujące organ do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt organowi. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia wpływu zaskarżenia decyzji kasacyjnej na dalszy bieg postępowania nie jest oczywista i budzi również wątpliwości sądów, o czym świadczy chociażby przebieg niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego. Z tych też przyczyn Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1b ppsa. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącego wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).