VII SAB/Wa 100/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy numer [...]; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz E. D. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE E. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2017r. o sygnaturze akt: [...]. Wskazała na naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 35 § 1, § 2 oraz § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku przez przewoźnika lotniczego; 2. art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Domagała się stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyznaczenie organowi 30 dniowego terminu na załatwienie sprawy. Zasądzenia kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2017r. o sygn. akt: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego S. P. A. Sp. z o. o. przepisów art. 7 ust. 1 lit. b oraz 14 rozporządzenia (WE) 261/2004, nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną oraz ustalił termin usunięcia naruszenia prawa, poprzez wypłatę stronie skarżącej 400 euro. Przewoźnik lotniczy S. P. A. Sp. z o.o. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Do dnia 29 marca 2018 r. nie rozstrzygnięto sprawy przed organem II instancji, wobec czego pełnomocnik wnioskodawcy złożył ponaglenie wskazując na przewlekłość postępowania. W opinii skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, w przypadku spraw ponownie rozpatrywanych, w terminie miesięcznym. Decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego podlega przymusowej egzekucji po uprzednim zaopatrzeniu jej w klauzulę wykonalności, skoro organ administracji publicznej dopuszcza się przewlekłości, to działa na szkodę Skarbu Państwa oraz pasażerów. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnosił o oddalenie skargi na przewlekłość postępowania, twierdząc że nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca w dniu 29 marca 2018r. skierowała do organu wymagane ponaglenie. Skarga zasadnie wskazywała na przewlekłe prowadzenia postępowania. E. D. zarzucała Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego przewlekłe prowadzenie postępowania w II instancji ([...]) wszczętego na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak [...] stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit b oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, poprzez niewypłacenie pasażerom odszkodowania w wysokości 400 euro oraz brak informowania o przysługujących im prawach; ustalającą obowiązek usunięcia tych nieprawidłowości oraz nakładającą na przewoźnika lotniczego karę pieniężną za naruszenie przepisów rozporządzenia w łącznej wysokości 3600 złotych. Z akt administracyjnych wynikał następujący tok postępowania. W dniu 22 czerwca 2016r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie wpłynęły wnioski pasażerów, o stwierdzenie naruszenia przez S. P. A. sp. z o.o., praw pasażerów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczące lotu z dnia [...].06.2016 r. nr [...] na trasie K.- R. Pasażerowie domagali się by organ decyzją administracyjną stwierdził, że przewoźnik lotniczy naruszył przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i przyznał im stosowne odszkodowanie. Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. Prezes Urzędu Lotnictwa zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w sprawie. Przewoźnik do dnia wydania decyzji nie nadesłał żadnych wyjaśnień i dowodów mogących świadczyć o tym, że wywiązał się z obowiązków wynikających z rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Wobec powyższego pismem z dnia 29 września 2017 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak [...], stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit b rozporządzenia (WE) nr 261/2004. W dniu 30 listopada 2017r. przewoźnik lotniczy – S. P. A. sp. z o.o. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją znak [...]. Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w II instancji, pasażerowie w dniu 29 marca 2018 r., wnieśli do Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponaglenie zarzucając przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W dniu 29 maja 2018 r., pasażerowie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W dniu 28 czerwca 2018 r. skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 61/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę pasażerów na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowienie stało się prawomocne z dniem 11 marca 2019 r., akta sprawy zostały zwrócone do organu. W dniu 24 lipca 2019 r. organ skierował do stron zawiadomienie o wniesieniu przez S. P. A. sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wyznaczył termin jej załatwienia do dnia 31 lipca 2019 roku. W dniu [...] sierpnia 2019 r. wydana została decyzja nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nr [...]. W kontekście tej chronologii wskazać należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Znaczenie ma również wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron, co do długości trwania postępowania. Wprawdzie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego działając w I instancji, wydał [...] października 2017 r. decyzję znak [...], którą stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, ale przewoźnik lotniczy w dniu 30 listopada 2017r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Natomiast decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego działającego w II instancji nr [...], utrzymująca w mocy decyzję nr [...] - wydana została dopiero w dniu [...] sierpnia 2019 r. W związku z tym bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania decyzji. W tym zakresie Sąd umorzył postępowanie. Skoro jednak od 30 listopada 2017r. Prezes ULC wiedział, że ma sprawę rozpoznać w II instancji, co uczynił dopiero [...] sierpnia 2019 r., to niewątpliwie jako organ odwoławczy przewlekle rozpoznawał sprawę. Jednocześnie nie informował skarżącej ani o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani o przedłużeniu terminu do jej załatwienia, wbrew obowiązkowi, wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a. Nie ma wpływu na zasadność zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania okoliczność, że 29 maja 2018 r., skarżąca (po raz pierwszy) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Po czym, akta sprawy w dniu 29 kwietnia 2018 r. przekazane zostały do WSA. Ostatecznie skarga została odrzucona i akta sprawy ponownie przekazane zostały do organu w dniu 11 marca 2019 roku. Taka sytuacja nie rodzi procesowej przeszkody w rozpoznaniu sprawy w II instancji, a wręcz przeciwnie powinna dopingować organ do jej jak najszybszego rozpoznania. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Przewlekłość zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja tej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jednocześnie orzekając w przedmiocie przewlekłego powadzenia postępowania, Sąd nie mógł pominąć specyfiki działania organu, a w szczególności jego zasobów ludzkich, determinujących zdolność do terminowego załatwienia sprawy (NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2018, sygn. akt I OSK 188/17 – CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy, stwierdził, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy skarżącej bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia przekazania organowi środka zaskarżenia. Stwierdzając, że zaistniała przewlekłość postępowania, Sąd nie uznał jednak, że nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej oceny wziął pod uwagę, że dla uznania, iż przewlekłość postępowania organu miała charakter rażący, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Działanie Prezesa Urzędu nie było nacechowane złą wolą, a dłuższe rozpoznanie spraw spowodowane było znacznym wzrostem ilości skarg pasażerów, które wpłynęły w 2018 r. Sąd wziął pod uwagę znane mu z urzędu okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, iż nastąpił ogromny wzrost liczby prowadzonych postępowań, co powodowało obiektywne trudności z dotrzymywaniem terminowości rozpoznawania spraw. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (100 zł uiszczony wpis sądowy, 480 zł koszty pełnomocnika oraz 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa).