IV SA/Po 151/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda W. po rozpoznaniu odwołania A. W. uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] i odmówił zwroty nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G.działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę nr [...]. Dalej organ wskazał, iż od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł A. W., będący stroną postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że w myśl art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. - dalej "u.g.n.") roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Organ podkreślił, iż jak wynika z akt sprawy niniejszego postępowania, na działce nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem [...]stycznia 1998 r., o czym świadczy zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w P. z dnia [...] listopada 1978r. (k. 45). W związku z powyższym orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości jest niemożliwe, ze względu na negatywną przesłankę zwrotu określoną w art. 229 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż odwołujący nie został uwzględniony jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz M. N., co uniemożliwiło mu odwołanie się od tej decyzji, wskazał, że w dacie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (dnia [...] grudnia 1998 r.) nie toczyło się już postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, gdyż zostało ono umorzone jako bezprzedmiotowe, decyzją z dnia [...] września 1998 r. Dodatkowo organ wskazał, iż nawet ewentualne uchylenie decyzji orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie skutkowałoby możliwością zwrotu nieruchomości byłym właścicielom, ze względu na negatywną przesłankę zwrotu określoną w art. 229 u.g.n., który to przepis wyraźnie wskazuje, że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osóby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić z przyczyn proceduralnych, ponieważ w sprawie powinna zapaść decyzja merytoryczna, a nie umarzająca postępowanie w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. W. wskazując, że w chwili przekazania M. S.-B. w użytkowanie wieczyste działki [...] i [...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P., działka ta miała przeznaczenie budowlane. Skarżący wskazał, że w piśmie z dnia [...] stycznia 1986r Urząd Miejski w P. poinformował strony, iż nieruchomości położone przy ul. M. [...] zostały w części przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i objęte zarządzeniem w. [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1976r w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym [...] Skarżący podniósł, iż decyzją z [...] września 1977r Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska zarządził wykonanie rozbiórki pawilonu-smażalni pączków ze względu na to, że przedmiotowy obiekt uniemożliwia dokonywanie podziału na gruncie i wyodrębnienia nowych działek budowlanych, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...]. Ponadto obiekt został wybudowany na okres tymczasowy. Jednocześnie zobligowano użytkownika wieczystego do rozpoczęcia w terminie 2 lat budowy jak również do zakończenia w terminie lat 4. Warunek ten do dnia dzisiejszego nie został spełniony, nie zaczęła się jego realizacja, a obiekt tymczasowy w postaci pawilonu-smażalni pączków nadal znajduje się na działce. Skarżący podtrzymał stanowisko, iż nie został uwzględniony w postępowaniu zakończeniowym decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] marca 2015 r., skarżący wskazał, iż część właścicieli sąsiednich nieruchomości odzyskało swoją własność. Na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. skarżący podtrzymał skargę oraz podniósł, że jest jedyną rodziną, która nie odzyskała wcześniej wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III u.g.n. Artykuł 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia 19 września 1977 r., na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w P., oznaczonej geodezyjnie: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] i przyznaniu odszkodowania za przejętą cześć nieruchomości. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż skarżący uprawniony był do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Według natomiast art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten, jasny i jednoznaczny w swej treści, wyklucza zatem zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet wtedy, gdy nieruchomości tej nie wykorzystano na cel, na który została wywłaszczona, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono tą nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, Lex nr 290617 i z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2572/99, Lex nr 54754). Ratio legis art. 229, stanowi stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, normującej w nowy sposób zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, jak również zasady i tryb zbywania oraz udostępniania nieruchomości publicznych. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09 (LEX nr 595463 ) – "Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (...) Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości." Wskazać również należy, iż w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast. u.g.n. (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 grudnia 2008r., sygn. akt II CSK 275/08, Lex Omega nr 484702 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 386/06, Lex Omega nr 290617). Określenie – "roszczenie nie przysługuje", powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony, domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji, organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. (tak trafnie również wyżej wymienione wyroki). Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej. Zwrócić należy uwagę, iż do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje zgodnie z art. 229 u.g.n. niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. Obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego zwrócono się o zwrot nieruchomości, jest właściwe udowodnienie istnienia tych przesłanek (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 32/08, Legalis). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wszystkie wyżej wskazane przesłanki zostały spełnione. Decyzją z dnia [...] września 1978 r. Prezydent Miasta P. odstąpił M.S.-B. w użytkowanie wieczyste działkę budowlaną nr [...] (k. 49 akt administracyjnych). Następnie aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] listopada 1978 r. została zawarta umowa pomiędzy organem działającym w imieniu Skarbu Państwa - Prezydentem Miasta P. a panią M. S.-B. o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste: nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...]. Jednocześnie został złożony wniosek o odłączenie z księgi wieczystej KW nr [...] działki nr [...] i urządzenie nowej księgi wieczystej oraz dokonanie wpisu prawa użytkowania wieczystego na rzecz: M. S.-B., co zostało dokonane [...] listopada 1978 r. (zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w P. z dnia [...] listopada 1978r.). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 229 u.g.n. skarżącemu nie przysługiwało roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do kwestii uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie i orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazać należy, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie brak jest jednolitości w sprawie konsekwencji, jakie pociąga za sobą stwierdzenie wystąpienia przesłanki z art. 229 u.g.n.. W tym zakresie prezentowany jest pogląd przyjęty przy wydaniu zaskarżonych decyzji, podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, w myśl którego wystąpienie takiej przesłanki skutkuje odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, a więc wydaniem rozstrzygnięcia uznawanego za merytoryczne. Z powyższych względów decyzję organu odwoławczego uchylającego decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygającego sprawę merytorycznie uznać należy za prawidłową. Odnosząc się do zarzutu strony, iż nie miał wpływu na przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ponieważ nie był traktowany przez organ jako strona tego postępowania wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (LEX nr 1665182) stwierdził, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administarcyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) – "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategori deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości." W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.