I GSK 441/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 678/20 w sprawie ze skargi T. H. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności od powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych oraz odmowy przyznania kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz T. H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 678/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. H. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 15zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) polegające na błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd, poprzez mylne zrozumienie treści i znaczenia w/w przepisu oraz niezrozumieniu intencji ustawodawcy oraz pominięciu wykładni literalnej przepisu w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niezasadnie przyjął, że w okresie od dnia 31.03.2020 r. do dnia 16.05.2020 r. organ nie mógł wydać decyzji administracyjnej niekorzystnej dla strony postępowania, podczas gdy postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony, co umożliwiało wydawanie takiego rodzaju decyzji administracyjnych, a ponadto poprzez zawieszenie biegu terminów procesowych prawo strony do obrony nie zostało w żaden sposób naruszone; art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie i niezasadne uznanie, że decyzja administracyjna niekorzystna dla strony nie mogła zostać wydana w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r, podczas gdy z treści ww. przepisu wprost wynika, że czynności dokonane w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 w ramach postępowania sądowo-administracyjnego i administracyjnego są skuteczne, co w konsekwencji oznacza, że intencją ustawodawcy nie było wstrzymywanie załatwiania spraw administracyjnych w tym szczególnym czasie. art. 15zzs ust. 1 pkt 1 oraz pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie i niezasadne uznanie, decyzja administracyjna niekorzystna dla strony nie mogła zostać wydana w okresie od dnia 31.03.2020 r. do dnia 16.05.2020 r., podczas gdy poprzez zawieszenie biegu terminów procesowych prawo strony do obrony nie zostało w żaden sposób naruszone, a strona miała możliwość wniesienia odwołania po ogłoszeniu zakończenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym. | W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. H. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych oraz w postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Z kolei zgodnie z art. 15zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., w brzmieniu obowiązującym od 31.03.2020 r. do 17.04.2020 r., w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ lub podmiot może z urzędu wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną. Przepis ten na skutek nowelizacji uzyskał nowe brzmienie i od 18.04.2020 r. stanowił, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ lub podmiot może wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną lub decyzję w sprawach, o których mowa w ust. 3a. Przepis ten utracił moc w dniu 16.05.2020 r. Przed przystąpieniem do uzasadnienia poszczególnych zarzutów przypomnienia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...].04.2020 r. czyli w stanie prawnym, w którym art. 15zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. stanowił, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ lub podmiot może z urzędu wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię ww. przepisu prawa dokonaną przez Sąd I instancji w tej sprawie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w okresie jego obowiązywania, żadne inne decyzje, poza uwzględniającymi w całości żądanie strony, nie mogły być w czasie trwania stanu epidemii wydane. Zasadnie Sąd I instancji dokonując interpretacji zwrócił uwagę na to, że stan epidemii w sposób oczywisty ograniczał możliwości obrony swych praw przez strony postępowania administracyjnego, a więc tylko decyzja w całości uwzględniająca żądanie strony mogła zostać w tym czasie wydana – wówczas bowiem strona, co do zasady, nie potrzebuje chronić swoich interesów. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie odnosi się wyłącznie do możliwości wydania decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, ale także do decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym z urzędu. Zasadne też Sąd I instancji odwołał się do wnioskowania a contrario. Skoro przepisy tej ustawy przewidują w okresie obowiązywania stanu epidemii możliwość wydawania decyzji jedynie w całości uwzględniających żądanie strony, to a contrario możliwość wydania decyzji odmiennie (negatywnie) rozstrzygających o interesie strony została wykluczona. Tylko taka interpretacja powyższej normy pozostaje w zgodzie z założeniem racjonalnego ustawodawcy, które zabrania interpretowania norm w ten sposób, iż niektóre jej fragmenty uznaje się za zbędne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd w niniejszej w sprawie należy wyjaśnić, że zawieszenie biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID w żadnej mierze nie uzasadnia odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 15zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Jest to według Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejna i odrębna od przewidzianej w art. 15zzs ust. 9, konstrukcja prawna, której celem było wzmocnienie gwarancji procesowych stron postępowań administracyjnych w trudnych czasach epidemii. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. również poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie należy dojść do wniosku, że przepis ten stanowi w istocie lex generalis w stosunku do art. 15zzs ust. 9 tego aktu prawnego. Z art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wynika bowiem, że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1 (czyli, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Wyjątkiem jest natomiast czynność prawna wydania określonej decyzji administracyjnej, gdyż z art. 15zzs ust. 9 wynika, że w ww. okresie organ lub podmiot może z urzędu wydać tylko decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz.1800).