II OSK 3273/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z/s w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2517/16 w sprawie ze skargi A. S.A. z/s w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2517/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki A. spółka akcyjna z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowieniem z [...] 2015 r. Wojewoda Dolnośląski, rozpatrzywszy wniosek B. S.A. w K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] 2015 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz spółki A. S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą przy ul. D. i O. w K., nr działki [...],[...], obręb Z. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło B. S.A. Rozpatrzywszy zażalenie, wymienionym postanowieniem z [...] 2016 r. GINB uchylił w całości postanowienie Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki A. S.A. od wymienionego postanowienia GINB. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. S.A., zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. Naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 §1 P.p.s.a, oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 56 P.p.s.a w zw. z art. 170 P.p.s.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonego postanowienia w granicach sprawy administracyjnej i uznanie za dopuszczalne wszczęcie przed organem administracji publicznej postępowania w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo toczącego się już postępowania sądowego dotyczącego kontroli legalności tej samej decyzji, oraz, że okoliczność ta winna skutkować odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, a także, uznaniu, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów skutkować powinno odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; 2. Naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a, oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 P.p.s.a z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "Pr. bud.") poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonego postanowienia w granicach sprawy administracyjnej i uznanie, że ze względu na twierdzenia podniesione przez uczestnika postępowania w treści wniosku o stwierdzenie nieważności brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów winno skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy. W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3. zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W szczególności nie okazał się trafny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1, albowiem był on oparty na błędnym założeniu, iż w dacie orzekania przez organ II instancji rozpoznający zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę toczyło się już postępowanie sądowe dotyczące kontroli legalności tej samej decyzji. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż decyzją z [...] 2015 r., nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz Spółki A. S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą przy ul. D. i O. w K., nr działki [...],[...], obręb Z. Odwołania od tej decyzji w terminach prawem przewidzianym złożyli R.L. oraz B. S.A. w K. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną swojego orzeczenia Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej Pr. bud.). W uzasadnieniu Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że kwestionowana decyzja dotyczy budowy obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingiem, zaś ze względu na położenie nieruchomości do których posiadają tytuły prawne R.L. i B. S.A. w K. wobec planowanego obiektu nie są oni stronami w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2015 r. umarzającą postępowanie odwoławcze wywiódł wyłącznie R.L., który następnie na mocy aktu notarialnego z dnia 30 października 2015 r. przeniósł na rzecz C. spółkę komandytową z siedzibą we W. prawo użytkowania wieczystego działki, z którego to ograniczonego prawa rzeczowego wywodził posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą na działce nr [...]. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 765/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uznając, że Spółka C. Sp. komandytowa wstąpiła w prawa i obowiązki dotychczasowego użytkownika wieczystego, oddalił jej skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2015 r. nr [...]. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez C. Sp. komandytowa z siedzibą we W. i uzyskał przymiot prawomocności z dniem 25 maja 2018 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. II OSK 1669/16 oddalił skargę kasacyjną. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. uprawniony jest do orzekania w granicach sprawy, zaś granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Pamiętać trzeba, że wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną może być załatwione w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Dzieje się tak wówczas, gdy brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie jest oczywisty (patrz: Barbara Adamiak [w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2017, s. 706-707). Sytuacja ta jest jeszcze bardziej klarowna po wprowadzeniu przepisu art. 61a K.p.a., odpowiednio stosowanego w postępowaniu odwoławczym z mocy art. 140 K.p.a. Konieczność przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego skutkuje wszczęciem postępowania odwoławczego z odwołania tego konkretnego podmiotu. Stwierdzenie, w wyniku tych czynności, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. czy też art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (patrz: uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSA i wsa 2007/2/50; B. Adamiak, op. cit. s. 707). Zarówno jednak postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, jak i umorzenie postępowania z tej przyczyny, nie stanowi rozstrzygnięcia dotykającego wprost decyzji organu pierwszej instancji. Podjęta w tych okolicznościach faktycznych i prawnych decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08). Z powyższego wynika, iż przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, orzekającego wyłącznie w granicach wyznaczonych przez będący przedmiotem zaskarżenia akt była jedynie zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, ze względu na brak przymiotu strony u odwołującego się i to wyłącznie w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego C. Sp. komandytowa z siedzibą we W. jako następcy prawnego R.L. Sąd administracyjny nie kontrolował natomiast w ogóle zgodności z prawem decyzji Starosty K. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu na rzecz Spółki A. S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą, jak też zagadnień związanych z posiadaniem bądź brakiem po stronie B. S.A. w K. przymiotu strony w tym postępowaniu. Co za tym idzie zawisłość postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r., sygn. II OSK 1669/16 nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla oceny dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia na wniosek B. S.A. w K. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty K. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu na rzecz Spółki A. S.A. pozwolenia na budowę. Nie okazał się także trafny drugi ze zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zauważyć bowiem należy, iż choć konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, to jednocześnie zauważyć należy, iż jak przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie, dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 330/17, LEX nr 2429358). Pamiętać bowiem należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną mogą być bowiem nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji (postanowienia), lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), ale może to wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (por. wyroki NSA z 14 lutego 2018 r., sygn. II OSK 972/16, LEX nr 2491644 oraz z 16 maja 2018 r., sygn. II OSK 1570/16, LEX nr 2510597). Wskazuje się jednak również, że nie można wykluczyć, że decyzja będzie zawierała takie wady, w tym wynikające z rażącego naruszenia prawa, że będzie dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów niż te, które mogły być stronami postępowania zwykłego (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 3048/15, LEX nr 2380209). W realiach niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż GINB trafnie ocenił, że brak posiadania przymiotu strony przez B. S.A. w K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] 2015 r., nie jest oczywisty, zaś analiza w powyższym zakresie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Co za tym idzie ocena, czy B. w K. S.A. posiada przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, winno nastąpić w toku wszczętego postępowania, a nie poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Na brak oczywistości nieposiadania przez B. S.A. w K. wskazuje okoliczność, iż wnioskodawca przedstawiał już we wniosku argumentację na poparcie tezy o przysługującym mu interesie prawnym wynikającym z położenia jego nieruchomości bezpośrednio w sąsiedztwie inwestycji, która to argumentacja musiała zostać zweryfikowana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, która to weryfikacja miała charakter pogłębionego i obszernego badania na co wskazuje chociażby obszerność uzasadnienia samego postanowienia organu I instancji oraz. Odnosząc się zaś do argumentacji podnoszonej na poparcie tegoż zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż na obecnym etapie postępowania przedwczesnym byłoby dokonywanie oceny czy nieruchomość B. S.A. w K. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Pr. bud., czy też leży poza tym obszarem, albowiem ocena ta będzie dopiero przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji. Istotą zaskarżonego orzeczenia GINB nie było bowiem przesądzenie, że B. S.A. w K. służy przymiot strony w tym postępowaniu i co za tym idzie podmiot ten może domagać się zweryfikowania czy decyzja Starosty K. z [...] 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu na rzecz Spółki A. S.A. pozwolenia na budowę jest obarczona wadą uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności, w tym przyjęcie domniemania, iż przymiot strony wnioskodawcy przysługuje, lecz tylko i wyłącznie wskazanie, iż skoro przesądzenie tej okoliczności w realiach tej konkretnej sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to nie może się odbyć w drodze postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, lecz musi mieć miejsce w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Na powyższe okoliczności wskazywał również Sąd I instancji, który nie przyjął jakichkolwiek domniemań dotyczących przysługiwania wnioskodawcy przymiotu strony postępowania, jak też nie stwierdził, iż konieczne jest wszczynanie postępowania nieważnościowego wobec każdego podmiotu twierdzącego, że posiada interes prawny oraz nie dokonywał wykładni, ani nie stosował art. 3 pkt 20 Pr. bud., a jedynie przesądził, że cyt. "ocena, czy B. S.A. w K. posiada przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, winna nastąpić w toku wszczętego postępowania", zaś w razie negatywnego wyniku postępowania zmierzającego do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony, powinien zakończyć to postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. Skarga kasacyjna odnośnie uzasadnienia zarzutu oznaczonego w niej nr 2 obarczona jest zatem wadą polegającą na tym, iż jej autor nie zwalcza poglądów prawnych i sposobu zastosowania wskazanych w tym zarzucie przepisów faktycznie dokonanego przez Sąd I instancji, lecz kwestionuje stanowisko, które sam wykreował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną jako niezasadną oddalił.