I OSK 4140/18

SENTENCJA Dnia 11 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1380/18 o odrzuceniu skargi T.S. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1380/18) odrzucił skargę T. S. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...] oddalające, na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2174 ze zm., dalej u.g.n.), wniosek o ustalenie, że aktualizacja wysokości stawki procentowej i wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] , położonej w W. przy ul [...], jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu postanowienia Sąd w pierwszej kolejności odwołał się do treści przepisów art. 77-81 u.g.n., regulujących problematykę dotyczącą opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości, wskazując, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo bowiem tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu jednolicie przyjmuje się, iż wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Następnie Sąd wskazał również, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, czy też przewlekłość. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zarówno natomiast w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest odrębnej normy kompetencyjnej, w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych, podejmowane w toku rozpatrywania cywilnoprawnego sporu, związanego z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Mając na uwadze powyższe, Sąd Wojewódzki stwierdził, że wniesienie skargi na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. winno skutkować jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie w całości, T. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 58 § 1 pkt 1 w z w. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w z w. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne uznanie, iż orzeczenie SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r, stwierdzające, iż aktualizacja wysokości opłaty rocznej oraz aktualizacja wysokości stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona, stanowi dopuszczane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., rozpoznanie merytoryczne sprawy w ramach prowadzonego przed Kolegium, postępowania aktualizacyjnego, co spowodowało odrzucenie skargi, podczas gdy, na podstawie akt sprawy oraz oświadczeń właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa) i użytkownika wieczystego (T. S.), przedmiotem sprawy nie była aktualizacja opłat z tytułu użytkowania wieczystego, lecz ustalenie nigdy nie ustalonej opłaty rocznej oraz ustalenie wysokości nigdy nie ustalonej stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego, co powoduje, iż SKO wydając zaskarżone orzeczenie, nie rozpoznało merytorycznie sprawy, a w konsekwencji zaniechanie oceny w ramach skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, istnienia podstaw do wydania orzeczenia SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. odnoszącego się do aktualizacji opłaty rocznej, w sytuacji braku ustanowienia opłaty rocznej, co powoduje, iż skarga jest dopuszczalna i nie powinna zostać odrzucona; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 221 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 217 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 67 ust. 1, art. 71 ust. 1 u.g.n., art. 72 ust. 3 pkt. 3a i 5 u.g.n., art. 73 ust. 2 i 5 u.g.n, art. 77 ust. 1 u.g.n., art. 78 ust. 1 i 2 ug.n. oraz art. 79 ust. 3 i 7 u.g.n. w zw. z art. 2 § 1 i 3 k.p.c. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowane poprzez uznanie kognicji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dla oceny informacji (oferty) organu dotyczącej określenia po raz pierwszy opłaty rocznej skierowanej do użytkownika wieczystego, oraz pisma użytkownika wieczystego stanowiącego odpowiedź na informacje (ofertę) organu, w sytuacji gdy przy oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste opłata roczna jak również jej wysokość nie została określona jak również nie została określona wysokość stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego, poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia, podczas gdy właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie oceny przekazanej ustawowo sprawy cywilnej, odnosi się wyłącznie do sytuacji w której strony stosunku użytkowania wieczystego dokonują aktualizacji ustalonej wcześniej opłaty rocznej oraz stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości poprzez zmianę jej wysokości natomiast nie upoważnia samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania innej sprawy cywilnej związanej z określeniem po raz pierwszy opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości w sytuacji gdy nie została nigdy ustalona, co w konsekwencji spowodowało wydanie zaskarżonego orzeczenia bez podstawy prawnej oraz naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż nie doszło do zwrotu przez samorządowe kolegium odwoławcze, pisma (oferty) organu informującego o określeniu po raz pierwszy opłaty rocznej skierowanej do użytkownika wieczystego oraz pisma użytkownika wieczystego stanowiącego odpowiedż na informacje (ofertę) złożoną przez Skarb Państwa, w trybie art. 66 § 3 k.p.a., względnie przekazania w/w dokumentów stanowiących oświadczenia właściciela i użytkownika wieczystego do sądu cywilnego, właściwego dla rozpoznania i rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy cywilnej. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadminstracyjne zostało zainicjowane skargą T. S. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydane na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z. art. 79 ust. 3 u.g.n., a którym to orzeczeniem organ oddalił złożony przez skarżącego wniosek o ustalenie, iż aktualizacja wysokości stawki procentowej i wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 położonej w W. przy ul. [...], dokonana przez Skarb Państwa – Prezydenta W. wypowiedzeniem z dnia [...] grudnia 2015 r., jest nieuzasadniona bądź jest uzasadniona w innej mniejszej wysokości. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podziela argumentację, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a której punktem wyjścia było uznanie, iż powyższe orzeczenie Kolegium nie należy do katalogu aktów enumeratywnie wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., bowiem związane z prawem użytkowania wieczystego zagadnienia sporne, dotyczące wysokości opłaty rocznej i możliwości jej aktualizacji mają charakter cywilnoprawny, co czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. Wskazać w tym miejscu trzeba, że z treści art. 80 ust. 1 u.g.n. wynika, iż od orzeczeń Kolegium, wydanych na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (ust.2). W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (ust.3). O treści powyższego przepisu, skarżący został zresztą pouczony w orzeczeniu Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skoro zatem w celu ewentualnego wzruszenia orzeczenia SKO, wydanego w oparciu o przepis art. 79 ust. 3 u.g.n,. stronie przysługiwał sprzeciw, którego wniesienie skutkowałoby przekazaniem sprawy do właściwego sądu powszechnego, to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał brak swojej właściwości w rozpoznaniu niniejszej skargi i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ją odrzucił. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego kasacyjnie dotyczących bezzasadnego uznania przez Sąd I instancji, iż zaskarżone orzeczenie SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. stanowiło, dopuszczalne na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., rozpoznanie merytoryczne sprawy w ramach prowadzonego przed Kolegium postępowania aktualizacyjnego, podczas gdy przedmiotem sprawy nie była aktualizacja opłat z tytułu użytkowania wieczystego, lecz ustalenie nigdy nie ustalonej opłaty rocznej oraz ustalenie wysokości nigdy nie ustalonej stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego, wskazać należy, że sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić formalną dopuszczalność skargi pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. Dopiero stwierdzenie, że brak jest przeszkód formalnoprawnych do rozpoznania sprawy, upoważnia sąd do odniesienia się do meritum sprawy, w tym do zarzutów skargi zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W związku z tym prawidłowe stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż rozpoznanie sprawy ze skargi na orzeczenie SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych, musiało skutkować tym, że niemożliwym było w tym przypadku odniesienie się przez sąd administracyjny do kwestii merytorycznych podniesionych w skardze. Ocenia merytoryczna zaskarżonego orzeczenia Kolegium może być bowiem dokonana we właściwym postepowaniu. Jest nim zaś postępowanie cywilne. Nieuzasadnione także były wywody skarżącego odnośnie zaniechania przez Sąd I instancji oceny - w ramach skargi na bezczynności SKO - istnienia podstaw do wydania orzeczenia SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. odnoszącego się do aktualizacji opłaty rocznej, w sytuacji braku ustanowienia takiej opłaty po raz pierwszy. Wskazać bowiem należy, że przedmiotem niniejszej skargi – jak wyżej to wyjaśniono - było orzeczenie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. oddalajace wniosek skarżącego o ustalenie, iż aktualizacja wysokości stawki procentowej i wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona bądź jest uzasadniona w innej wysokości, nie zaś bezczynność organu w tej sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest zaś na zasadzie skargowości, zatem Sąd Wojewódzki nie mógł z urzędu wszcząć i prowadzić postępowania w przedmiocie bezczynności organu. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w z w. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w z w. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. były niezasadne, natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. był dodatkowo także o tyle niezrozumiały, że Sąd I instancji nie orzekał w tym przypadku o kwestii interesu prawnego wnoszącego sprzeciw. W konsekwencji, wobec stwierdzenia, iż rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, brak jest podstaw do odniesienia się przez Naczelny Sąd Administarcyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te bowiem odnoszą się już do oceny zgodności z prawem samego orzeczenia. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.