III OSK 4061/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2137/19 w sprawie ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługę wodną oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2137/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługę wodną. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., a mianowicie: Naruszenie prawa materialnego: polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 272 ust. 17 w zw. z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) i uznanie że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, tj. kwartału podczas gdy wskazany przepis stanowi o jednostce czasu jako latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu wskazano, że przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że maksymalne stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych wynoszą - w świetle art. 274 pkt 5 lit. c tiret pierwszy p.w. - 1,50 zł za 1 m3 na 1 rok. Następnie zwrócił uwagę na treść § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) zgodnie, z którym w granicach administracyjnych miast wynoszą 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok, jeżeli podmiot obowiązany do zapłaty omawianej należności nie dysponuje urządzeniami do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. W konsekwencji Zarząd wskazał, iż opłata zmienna nalicza jest za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacji, zaś ustawa Prawo wodne rozróżnia w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 270 ust. 11 dwa systemy kanalizacji, do których mogą być odprowadzane wody opadowe i roztopowe, tj. (i) otwarty lub zamknięty system kanalizacji deszczowej oraz (ii) system kanalizacji zbiorczej. Jednocześnie podniesiono, iż ustawa nie definiuje określenia "otwarty lub zamknięty system kanalizacji deszczowej". W związku z tym skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że gdyby wolą ustawodawcy było naliczanie opłaty zmiennej od określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, to uregulowałby tę kwestię podobnie jak w przepisach o opłacie stałej. Ponadto powinno się to odbywać wyłącznie przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co też czyni warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. Konkludując skarżący wskazał, iż z porównania treści przepisów o opłacie stałej (art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w.) oraz o opłacie zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych jednoznacznie wynika, że wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W jego ocenie, w przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do ww. kryterium, a zatem istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji będącej przedmiotem oceny toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624). Ustawa ta wprowadziła między innymi regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i należy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Racjonalne wykorzystanie zasobów wodnych oraz prawidłowe zarządzanie nimi wymaga odpowiednich instrumentów prawnych, w które zostały wyposażone przez ustawodawcę organy administracji publicznej właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Katalog instrumentów zarządzania zasobami wodnymi został określony w art. 11 ustawy Prawo wodne. Obejmuje on między innymi opłaty za usługi wodne oraz inne należności. Uzupełnieniem tego katalogu jest art. 267 powołanej ustawy ustanawiający katalog instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami, wśród których mówi się o opłatach za usługi wodne. Treść art. 267 ustawy w powiązaniu z art. 9 ust. 3 wskazuje, że wejście w życie oraz obowiązywanie przepisów ustawy Prawo wodne ma służyć wdrożeniu w pełni zasady "użytkownik płaci", a więc pozyskaniu środków finansowych od podmiotów korzystających z wód. Przepis art. 9 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Pojęcia "kosztów środowiskowych" i "kosztów zasobowych" zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 16 pkt 24 i 25 ustawy. Nadto, wprowadzone przez ustawodawcę ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. rozwiązania miały na celu wdrożenie w życie pełnego dostosowania krajowych przepisów dotyczących gospodarki wodnej do wymagań dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327, s. 1). W świetle tej dyrektywy polityka opłat za wodę powinna być tak prowadzona przez państwa członkowskie, aby użytkownikom wody opłacało się efektywne wykorzystywanie zasobów wodnych, co w konsekwencji powinno przedkładać się na osiągnięcie celów środowiskowych wskazanych w art. 4 dyrektywy. Zgodnie z art. 5 dyrektywy wodnej oraz załącznikiem II i III do tej dyrektywy, kraje członkowskie zobowiązane są do opracowania analiz korzystania z wody, na którą składa się między innymi analiza ekonomiczna. Zgodnie zaś z art. 9 tej dyrektywy analiza ekonomiczna powinna uwzględniać zwrot kosztów usług wodnych opierający się na zasadzie "użytkownik płaci". W celu pełnego wdrożenia zasady zwrotu kosztów usług wodnych ustawodawca zdecydował się w ustawie Prawo wodne wprowadzić opłatę zasadniczo składającą się z dwóch części: opłaty stałej i opłaty zmiennej. Opłata zmienna jest kontynuacją rozwiązań obowiązujących przed końcem 2017 r. tj. pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jej wysokość co do zasady jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Najczęściej stanowi ona iloczyn jednostkowej stawki za określony sposób korzystania z wód oraz wymiaru tego korzystania przez oznaczony podmiot (np. ilość pobranych wód, ilość odprowadzonych wód). Natomiast opłata stała jest nowością w polskim porządku prawnym. W przeciwieństwie do opłaty zmiennej jej wysokość nie jest ustalana na podstawie rzeczywistego zakresu korzystania z wód przez dany podmiot. Istotą tej opłaty jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i ochroną zasobów wodnych oraz rozwijaniem, zarządzaniem i utrzymywaniem wód i urządzeń wodnych służących realizacji usług wodnych. Za odprowadzenie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta pobiera się zarówno zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne opłatę stałą, a na podstawie art. 272 ust. 5 tejże ustawy opłatę zmienną. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest wysokość opłaty zmiennej. Zgodnie z powołanym już art. 272 ust. 5 wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Już samo użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie zwrotu "ilości odprowadzanych wód" przy zastosowaniu wykładni językowej pozwala przyjąć, że wpływ na wysokość spornej opłaty ma rzeczywista, faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w danym okresie rozliczeniowym. Za taką interpretacją przemawia także sama istota opłaty zmiennej przedstawiona wyżej, zgodnie z którą jej wysokość jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Ustawodawca przyjął, że co do zasady sporna opłata ma mieć wymiar odpowiadający kwartalnemu okresowi rozliczeniowemu, co wynika z art. 272 ust. 10 ustawy. Tak określona zasada pozwala przyjąć do obliczenia wysokości opłaty, przy zastosowaniu ogólnego wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 ustawy, wartość wyrażającą liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych, tj. właśnie jedność, ponieważ okresem rozliczeniowym w tej sytuacji jest kwartał. Ten sposób ustalenia opłaty zmiennej jest rzetelny i odpowiada podanej przez stronę postępowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Należy w tym miejscu wskazać na treść art. 552 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z ust. 7 powołanego przepisu do dnia 31 grudnia 2026 r. Wody Polskie są obowiązane wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 288 ust. 1, czyli również opłaty stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Do tego czasu, zgodnie z art. 552 ust. 2a, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W niniejszej sprawie na potrzeby ustalenia opłaty zmiennej za I kwartał 2019 r., [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. złożył wykaz zawierający informacje o wodach opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w tym kwartale. Pozwoliło to na ustalenie opłaty zmiennej za faktyczną ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Nałożenie przez ustawodawcę na Wody Polskie obowiązku wyposażenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1, stanowi kolejną okoliczność przemawiającą za przyjęciem, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta ma być związana z rzeczywistą ilością wód odprowadzanych. Przyjęcie natomiast wykładni przepisów art. 272 ust. 5 i ust. 7 ustawy Prawo wodne – zgodnie z twierdzeniem skargi kasacyjnej - to jest przyjęcie czasu wyrażonego w latach jako ¼ należy uznać za błędną. Prowadzi bowiem do niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Określenie opłaty zmiennej dotyczy konkretnego okresu rozliczeniowego (w niniejszej sprawie I kwartału 2019 r.) i dotyczy ona każdego odprowadzonego w tym okresie 1 m3 wody. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię pojęcia jednostki czasu, o której mowa w art. 272 ust. 5 i ust. 10 ustawy Prawo wodne. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.