I SA/Ke 443/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 7 marca 2011 r. nr VII/36/2011 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ostrowiec Świętokrzyski warunków i zasad korzystania z nich oraz opłat za ich korzystanie stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 7 marca 2011 r. NR VII/36/2011 w § 3 ust. 2. UZASADNIENIE 1.1 Uchwałą z 7 marca 2011 r., nr VII/36/2011 Rada Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego (dalej: "organ", "rada"), określiła przystanki komunikacyjne, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ostrowiec Świętokrzyski oraz warunki i zasady korzystania z nich oraz opłaty za to korzystanie. W podstawie prawnej powołała art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13), dalej: "u.p.t.z.". W § 2 organ wskazał, że warunki i zasady korzystania z przystanków określa załącznik do uchwały. W § 3 ust. 1 uchwalono, że korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest odpłatne, w ust. 2 ustalono stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a w § 3, że zmiana stawi opłaty następuje w trybie określonym w art. 16 ust. 6 u.p.t.z. 1.2 W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ma ona charakter dostosowawczy do regulacji prawnych, a w szczególności do ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, która weszła w życie od 1 marca 2011 r. Określa przystanki, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ostrowiec Świętokrzyski, warunki i zasady korzystania z nich oraz opłatę za ich korzystanie. Ustawodawca określił maksymalną wysokość stawki opłaty w wysokości 0,05 zł brutto za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Opłaty stanowić będą dochód gminy i będą przeznaczone na utrzymanie czystości przystanków. Obowiązek utrzymania czystości przystanków spoczywał na przewoźnikach, a gmina zastępczo realizowała ten obowiązek pobierając opłaty w wysokości 0,0506 zł netto za jedno zatrzymanie środka transportu. 2.1 W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim wskazał, że zaskarża ją w części dotyczącej § 3 ust. 2. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Zarzucił istotne naruszenie art. 16 u.p.t.z. poprzez niewłaściwe, nieuzasadnione i bez właściwego rozważenia zastosowanie i wprowadzenie stawki o dyskryminującym charakterze, jednolitej dla operatorów i wszystkich przewoźników w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych - pomimo, że art. 16 ust. 4 cyt. ustawy wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad. 2.2 W uzasadnieniu skargi prokurator, powołując art. 16 ust. 4 u.p.t.z. zarzucił, że ani z treści uchwały, ani z treści jej uzasadnienia nie można wyprowadzić motywów podjęcia uchwały, jakimi kierował się organ przy kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Za takie nie można uznać wskazanie podstawy prawnej z ww. art. 16 ust. 4. Nie sposób zatem ustalić, jakimi motywami kierował się organ ustalając daną opłatę w równej wysokości dla wszystkich przewoźników, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Rada nie przedłożyła w tym zakresie jakichkolwiek dokumentów czy wyjaśnień, które towarzyszyły przed podjęciem uchwały i które by rozważyła w zakresie niedyskryminujących zasad. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Nie zgadzając się z zarzutami skargi podniósł, że uchwała została podjęta zgodnie z przepisami u.p.t.z., gdyż stawka nie przekraczała 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Organ nadzoru w stosunku do powyższej uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Stawka opłaty została ustalona w oparciu o kryterium przedmiotowe, tj. za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym na terenie gminy. Podejmując uchwałę za niedyskryminującą zasadę uznano ustalenie opłaty w jednakowej wysokości stawki opłaty dla wszystkich przewoźników i nietraktowanie odmiennie różnych podmiotów. Podczas posiedzenia Komisji Samorządowej Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego w dniu 3 marca 2011 r. w punkcie dotyczącym opiniowania projektów uchwał na sesję Rady Miasta w dniu 7 marca 2001 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego wyjaśnił radnym, że u.p.t.z. wprowadza obowiązek udostępniania przystanków wszystkim przewoźnikom, oraz że nie ma możliwości różnicowania opłat za korzystanie przystanków dla różnych przewoźników (protokół Nr 6/2011). Podczas Komisji Budżetu Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego w dniu 1 marca 2011 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego wyjaśnił radnym, że projekt dotyczy wszystkich przewoźników. Od wejścia w życie zaskarżonej uchwały sposób traktowania był równorzędny dla wszystkich przewoźników. 3.2 Do chwili podjęcia uchwały - na podstawie zarządzenia Nr II/403/2009 Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z 17 czerwca 2009 r. w sprawie określenia formy zawierania z przewoźnikami umów dotyczących uzgodnienia zasad korzystania z przystanków autobusowych na terenie Ostrowca Świętokrzyskiego oraz uzgodnienia zasad realizowania obowiązku utrzymywania czystości przystanków autobusowych oraz ustalenia wysokości stawki opłaty za zastępczą realizację tego obowiązku przez Gminę Ostrowiec Świętokrzyski - obowiązek utrzymania czystości przystanków spoczywał na przewoźnikach, a gmina zastępczo realizowała ten obowiązek pobierając opłaty w wysokości 0,0506 zł netto za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Wejście w życie uchwały nie powodowało więc dyskryminowania określonego kręgu jej adresatów. Zastosowanie w uchwale jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem, było kontynuacją obowiązującej wcześniej niedyskryminującej zasady, polegającej na traktowaniu wszystkich przewoźników w sposób równorzędny. 3.3 W dniu 3 czerwca 2020 r. Rada Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego podjęła uchwałę nr XXXI1/49/2020, którą zmieniono zaskarżony § 3 uchwały, wprowadzając opłaty za jedno zatrzymanie na przystanku zróżnicowane w zależności od pojemności środka transportu. Obecnie na dzień wnoszenia skargi nie obowiązuje już zaskarżony przepis uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 4.2 Przed przystąpieniem do kontroli legalności uchwały rozważenia wymaga kwestia czy zmiana zaskarżonej uchwały na podstawie uchwały z 3 czerwca 2020 r. nr XXXII/49/2020 skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, a w konsekwencji jego umorzeniem. Zdaniem Sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Zmiana zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem dopiero od daty obowiązywania tej zmiany (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W niniejszej sprawie wniosek skargi dotyczył stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Organ stanowiący gminy nie posiada możliwości ani stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani stwierdzenia jej niezgodności z prawem. 4.3 Skarga prokuratora okazała się zasadna. 4.4 Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny. 4.5 Przedmiotem skargi prokuratora jest § 3 ust. 2 stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały określającej przystanki komunikacyjne, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ostrowiec Świętokrzyski oraz zasady korzystania przez przewoźników z tych przystanków. W zaskarżonym § 3 ust. 2 uchwały przyjęto stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Ramy prawne dla podjęcia zaskarżonej uchwały wyznaczały zasadniczo przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 4 - 7 u.p.t.z. Stosownie do przepisu art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. 4.6 Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażony już wielokrotnie w orzecznictwie, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z., czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 303/20 i I GSK 496/20; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 100/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 23 października 2019 r., II SA/Ke 648/19, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Chcąc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać z uzasadnienia tej uchwały, a także towarzyszących jej podjęciu dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16). 4.7 W niniejszej sprawie, ani z postanowień uchwały, ani z jej uzasadnienia, ani też z protokołu nr VII/2011 z sesji Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego odbytej w dniu 7 marca 2011 r. nie wynika aby organ, podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, rozważał kwestię niedyskryminacji. Uchwała zawiera ogólnikowe uzasadnienie, wskazujące na jej postanowienia, że opłaty będą stanowić dochód gminy i na co będą przeznaczane, oraz wskazuje na podmiot obowiązany do utrzymania czystości na przystankach. W protokole z obrad rady miasta z 7 marca 2011 r. brak jest natomiast zapisów, które pozwalałyby na uznanie, że została ona podjęta z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w dniu 3 marca 2011 r. podczas posiedzenia Komisji Samorządowej Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego w punkcie dotyczącym opiniowania projektów uchwał na sesję Rady Miasta w dniu 7 marca 2001 r. wyjaśniano, że nie ma możliwości różnicowania opłat za korzystanie przystanków dla różnych przewoźników. Również wskazano, że w dniu 1 marca 2011 r. podczas Komisji Budżetu Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego wyjaśniono, że projekt dotyczy wszystkich przewoźników. Niemniej przeprowadzenie takich rozmów nie stanowi wypełnienia wymogów ustawowych z art. 16 ust. 4 u.o.t.z., ponadto nie znajduje potwierdzenia w przedłożonych dokumentach. 4.8 Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". Z uzasadnienia jej projektu (druk sejmowy nr 2916) wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. powołany wyżej wyrok II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 października 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 736/13). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków (art. 16 ust. 7 u.p.t.z.), a więc na ich remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. 4.9 Podsumowując Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę w postanowieniach § 3 ust. 2 nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane w procesie uchwałodawczym. Z kolei stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie może sanować tychże braków. Za niezgodny z prawem uznać zatem należało wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. 4.10 Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 3 ust. 2 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy. 4.11 Z powyższych przyczyn sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.