II SA/Gd 609/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XLV/989/13 Rady Miasta z 31 października 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji [..]. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest przesądzenie o sposobie zagospodarowania obszaru objętego uchwałą już w treści samej uchwały, podczas gdy materia ta powinna być przedmiotem planu miejscowego. Ponadto, w opinii skarżącego brak określenia w treści uchwały obszaru objętego planem, a jedynie wskazanie planowanej trasy również stanowi o naruszeniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uchwały wynika bowiem, że plan ustala się dla dwutorowej linii energetycznej, a nie dla danego obszaru. Dodatkowo, skarżący zarzucił naruszenie art. 14 ust. 3 powołanej ustawy poprzez przeznaczenie na cele nierolnicze jedynie części gruntów rolnych przewidzianych w studium do takiego przekształcenia. Według skarżącego jego interes prawny już na tym etapie został naruszony, gdyż jest właścicielem nieruchomości położonej na przewidywanej trasie przebiegu linii elektroenergetycznej, której dotychczasowe przeznaczenie ulegnie zmianie w związku z realizacją planowanej linii. W jego ocenie, już na tym etapie pozbawiony został możliwości m.in. zabudowy należącej do niego nieruchomości, w tym zabudową siedliskową i mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie wskazując, że skarżący wzywał już organ do usunięcia naruszenia prawa i złożył skargę na zaskarżoną uchwałę, która została odrzucona na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 622/17, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną postanowieniem o sygn. II OSK 13/18. W ocenie organu, instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie można traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Przeciwne rozumienie tej instytucji stawiałoby wnoszących skargi na akty prawne organów w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż wnoszących skargi na podstawie innych przepisów. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Ponadto, sąd już orzekł, że zaskarżona uchwała nie narusza własnego, indywidualnego i aktualnego interesu prawnego skarżącego a, zdaniem organu, w niniejszej skardze skarżący również nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego. Następnie, Rada Miasta odniosła się do charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także stwierdziła, że granice planu zostały określone w załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały. Wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżona uchwała nie przesądza o sposobie zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jego własność i nie przeznacza terenów rolnych na cele nierolnicze. Przed wniesieniem skargi, pismem z 4 lipca 2021 r. skarżący wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z 6 sierpnia 2021 r. Przewodnicząca Rady Miasta poinformowała, że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie przewidują instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponadto, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) przepis art. 101 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta 31 października 2013 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., która (zgodnie z art. 18) weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. W konsekwencji, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 101 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika więc, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2002 r., sygn. OSA 2/02 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Wezwanie to jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w powołanym przepisie traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby wezwanie znaczenia prawnego i powodowałby destabilizację obrotu prawnego (zob. prawomocne postanowienie WSA w Warszawie z 18 stycznia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 2761/20, CBOSA – i przytoczone tam orzecznictwo). Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wystosowane przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 4 lipca 2021 r. było drugim wezwaniem tego skarżącego skierowanym do Rady Miasta w sprawie uchwały nr XLV/989/13 Rady Miasta z dnia 31 października 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...]. Pierwsze takie wezwanie skarżącego z 21 czerwca 2017 r. poprzedzało jego pierwszą skargę w sprawie tożsamej uchwały, która została zarejestrowana pod sygn. II SA/Gd 622/17. Wobec tego, niedopuszczalne było złożenie przez skarżącego drugiego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożone przez niego pismo tak zatytułowane z 4 lipca 2021 r. w opisanych okolicznościach nie mogło wywołać skutków prawnych przesądzających o dopuszczalności skargi na ww. akt prawny, będący uchwałą, która była już przedmiotem kontroli sądowej. Jedynie na marginesie wskazać należy dodatkowo, że w postanowieniu WSA z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Gd 622/17, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną w dniu 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 13/18, kwestia braku interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miasta została prawomocnie przesądzona. Stosownie do powołanego wyżej art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę.