II SAB/Kr 11/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi D. W. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod sygnaturą akt [...] w przedmiocie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] lipca 2017r. znak [...] o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala. UZASADNIENIE D. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wniósł o: 1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł, 3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postępowanie w przedmiocie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 19 lipca 2017 r. odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia 14 października 2015 r., znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki [...] o oznaczeniu [...]_A na powierzchni istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w M. obręb [...] przy ulicy [...]. Skarżący podkreślił, że od dnia złożenia odwołania w przedmiotowej sprawie upłynęły ponad 3 lata. Zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania. Dowodem na tę okoliczność jest poszukiwanie przez organ kolejnych powodów, dla których tok postępowania był wstrzymywany: niezasadne zawieszanie postępowania, pozbawione podstaw pozostawianie bez rozpoznania pism i wniosków, nietrafne odmowy wydania decyzji, przekazanie akt organowi niższej instancji. Skarżący podkreślił, że od dnia złożenia odwołania do wydania pierwszego postanowienia w sprawie minęło 10 miesięcy, w którym to okresie organ pozostawał bezczynny. Zdaniem skarżącego organ w sposób niedopuszczalny wystosował do niego wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania po terminie, w którym sprawa powinna być zakończona, bez zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy. Organ odwoławczy niesłusznie też przesłał akta sprawy do organu I instancji w sytuacji toczącego się i niezakończonego postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ przedstawił sekwencję czynności oraz zwrócił uwagę na konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na jego kolizję z postępowaniem nieważnościowym, co wyklucza zarzut bezczynności. Za chybiony należy zdaniem organu uznać również zarzut przewlekłości postępowania po jego podjęciu. W tym zakresie organ zaakcentował brak współpracy ze strony skarżącego, który w dużej mierze determinował czas trwania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej określanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na przewlekłość Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 K.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 K.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją K.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia bezczynności, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 K.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich – zapoczątkowanej złożeniem odwołania w dniu 24 sierpnia 2017 r. doszło do zawieszenia postępowania w okresie od 8 czerwca 2018 r. do 10 września 2020 r. Druga faza postępowania została z kolei zakończona w dniu 4 stycznia 2021 r. pozostawieniem odwołania skarżącego bez rozpoznania. W opinii Sądu w niniejszej sprawie organowi nie można postawić zarzutu bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Jeżeli chodzi o pierwszą fazę postępowania, rację miało Kolegium twierdząc, że zawieszenie zainicjowanego przez skarżącego postępowania odwoławczego było konieczne. Jak wynika z akt administracyjnych, złożonemu odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 19 lipca 2017 r., odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia 14 października 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, towarzyszyły wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 14 października 2015 r., które w dniu 4 sierpnia 2017 r. złożyli M. P., H. P. i D. W. oraz decyzji z dnia 19 lipca 2017 r., które to postępowanie zostało zainicjowane przez skarżącego w dniu 17 sierpnia 2017 r. Z powodu kolizji przedmiotowego postępowania z postępowaniem nieważnościowym prowadzonym w oparciu o art. 156 k.p.a. - postanowieniem z dnia 8 czerwca 2018 r. Kolegium zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 14 października 2015 r. Rację miał organ, który w tym zakresie wskazał, że wynik sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z 14 października 2015 r. mógł mieć wpływ na sposób rozpoznania przedmiotowej sprawy i uzasadniał zawieszenie postępowania odwoławczego. Jednocześnie należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Reasumując, z uwagi na konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego w okresie od 8 czerwca 2018 r. do 10 września 2020 r., do którego to zawieszenia doszło nota bene m.in. z inicjatywy skarżącego, który był współautorem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – w powyższym okresie organ nie pozostawał bezczynny. Brak aktywności w tym zakresie miał swoje proceduralne usprawiedliwienie. Zdaniem Sądu po podjęciu postępowania organowi odwoławczemu nie można zarzucić przewlekłości. Świadczą o tym już same ramy czasowe – od 10 września 2020 r., w którym to dniu postępowanie zostało podjęte do zakończenia postępowania w dniu 4 stycznia 2021 r. W tym okresie Kolegium wezwało skarżącego do usunięcia braku formalnego złożonego odwołania, które to wezwanie zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 17 listopada 2020 r. W wyznaczonym terminie jednak braki nie zostały usunięte, ponieważ skarżący złożył w odpowiedzi niepodpisane pismo. W związku z tym pismem z dnia 27 listopada 2020 r. Kolegium wezwało stronę do usunięcia braku formalnego otrzymanego pisma poprzez jego podpisanie w terminie 7 dni. Pomimo tego, że wezwanie Kolegium zostało doręczone stronie w dniu 28 grudnia 2020 r., pozostało bez odpowiedzi, wobec czego pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. Kolegium pozostawiło odwołanie skarżącego bez rozpoznania. Analiza przebiegu postępowania odwoławczego prowadzi do wniosku, że jego długi okres nie był skutkiem zaniedbań, zbędnych czynności podejmowanych przez organ, czy też zbyt dużych odstępów czasowych pomiędzy zdarzeniami, innymi słowy mówiąc bezczynności lub przewlekłości po stronie organu. O przewlekłości działania nie można bowiem mówić w związku z omyłkowym odesłaniem akt administracyjnych do organu I instancji. Rację ma natomiast organ odwoławczy twierdząc, że w dużej mierze powodem długiego czasu trwania postępowania było zachowanie samego skarżącego, który od samego początku postępowania niejednokrotnie składał pisma dotknięte brakami formalnymi, w postaci m.in. braku podpisu, a następnie nie odpowiadał na wezwania organu do usunięcia tych braków. W tej sytuacji bezzasadny jest zarzut skarżącego o bezpodstawnym pozostawieniu pism bez rozpoznania. Jeżeli strona nie uzupełni braków formalnych pism musi się bowiem liczyć z konsekwencjami proceduralnymi swojego zaniedbania, o których jest z resztą każdorazowo pouczana. W konsekwencji powyższego zachowania skarżącego, który nie współpracował z organem, nigdy nie doszło do merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu, ponieważ skarżący nie usunął braków formalnych odwołania. W tym świetle za zupełnie niezrozumiałe należy uznać zachowanie skarżącego, który zainicjował postępowanie odwoławcze, następnie nie wykonywał wezwań organu, uniemożliwiając rozpoznanie sprawy, a finalnie zarzucił organowi bezpodstawne przewlekanie sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.