IV SAB/Wr 426/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o uznanie za obywatela polskiego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 20 października 2020 r. w przedmiocie wniosku o uznanie za obywatela polskiego, II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącej, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala dalej idącą skargę, IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 20 października 2020 r. M. T. złożyła do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o uznanie za obywatela polskiego z dnia 16 października 2020 r. Decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. nr SOC-LPIII.6152.1.761.2017.AJ udzielono wnioskodawczyni zezwolenia na pobyt stały. W dniu 27 października 2020 r. organ wystąpił z zapytaniem do Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K., do Wydziału Zamiejscowego we W. Delegatury ABW w P., do Komendy Wojewódzkiej Policji we W. (również o wywiad środowiskowy). W dniu 27października 2020 r. organ wezwał stronę do dostarczenia w terminie 14 dni: uwierzytelnionych kopii stron paszportu, uwierzytelnionej kopii dokumentu stwierdzającego tożsamość i obywatelstwo męża strony (paszport), uwierzytelnionej kopii dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, pisemnego wyjaśnienia (odnośnie małoletnich dzieci nieposiadających obywatelstwa polskiego, czy ubiegała się już o nabycie obywatelstwa polskiego lub posiadała obywatelstwo polskie), dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz uszczegółowione pełnomocnictwo oraz o zwrot Karty Polaka lub oświadczenie o jej zwrocie lub jej braku. Jednocześnie organ określił przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 20 stycznia 2021 r. W dniu 9 listopada 2020 r. wpłynęła odpowiedź z Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia 9 listopada 2020 r. W dniu 9 listopada 2020 r. strona uzupełniła wniosek, przy piśmie z dnia 4 listopada 2020 r., składając wymagane dokumenty. W dniu 19 listopada 2020 r. wpłynęła odpowiedź z Wydziału Zamiejscowego we W. Delegatury ABW w P. z dnia 19 listopada 2020 r. W dniu 1 grudnia 2020 r. wpłynęła odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z dnia 20 listopada 2020 r. W dniu 2 grudnia 2020 r. organ wystąpił z zapytaniem do Komendanta Placówki Straży Granicznej we W. o wjazdach i wyjazdach z terytorium RP. W dniu 4 grudnia 2020 r. wpłynęła odpowiedź od Komendanta Placówki Straży Granicznej we W.. W dniu 5 stycznia 2021 r. organ ponownie wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji we W.. ponieważ odpowiedź z dnia 1 grudnia 2020 r. nie została podpisana. Następnie w dniu 19 stycznia 2021 r. wpłynęło do organu ponaglenie strony z dnia 18 stycznia 2021 r. na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 20 stycznia 2021 r. organ kolejny raz wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., ponieważ odpowiedź z dnia 1 grudnia 2020 r. nie została podpisana. W dniu 29 stycznia 2021 r. organ poinformował stronę na podstawie art. 35 i art. 36 k.p.a. o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie z powodu oczekiwania na odpowiedź z KWP we W. Wezwano również stronę o dostarczenie oświadczenia i dokumentu potwierdzającego aktualne źródło dochodu (umowa zawarta do 31 grudnia 2020 r.). W dniu 1 lutego 2021 r. organ przesłał ponaglenie do organu wyższego stopnia. W dniu 1 lutego 2021 r. wpłynęła odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej Policji we W., opatrzona podpisem (powołano błędną sygnaturę sprawy). W dniu 2 lutego 2021 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 28 stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o uznanie za obywatela polskiego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a i wniosła o: - stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa, - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, - zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że przewlekłe prowadzenie postępowania może wywołać u strony negatywne przeżycia psychiczne oraz moralne. Strona pozostaje też w ciągłej niepewności o swoją przyszłość na terytorium RP. Suma pieniężna ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania oraz rekompensatę za krzywdę moralną. W dniu 11 lutego 2021 r. wpłynęła umowa o świadczenie usług przy piśmie strony z dnia 9 lutego 2021 r. Strona wniosła też o przyśpieszenie postępowania. W dniu 15 lutego 2021 r. wpłynęła odpowiedź z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z dnia 11 lutego 2021 r., opatrzona podpisem z powołaniem prawidłowej sygnatury sprawy). Decyzją z dnia 16 lutego 2021 r. nr SOC-OP.6121.1.319.2020.DW organ wydał decyzję o uznaniu strony za obywatela polskiego. W dniu 17 lutego 2021 r. strona przy piśmie z dnia 11 lutego 2021 r. nadesłała potwierdzenie nadania numeru PESEL, dokument o zameldowaniu na pobyt stały, oświadczenie o aktualnym źródle i wniosła o przyśpieszenie postępowania. W dniu 18 lutego 2021 r. wpłynęło do organu postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2021 r. nr DOiR-1-0512-67/2021 MS stwierdzające, że organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 marca 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że decyzja o uznaniu skarżącej za obywatela polskiego została wydana 16 lutego 2021 r., a więc po upływie blisko 4 miesięcy od otrzymania wniosku (wniosek wpłynął w dniu 20 października 2020 r.). Decyzja została wydana już po wniesieniu przez stronę ponaglenia i skargi do WSA. Pierwotnie wyznaczony termin załatwienia sprawy na dzień 20 stycznia 2021 r. został przedłużony do dnia 26 lutego 2021 r. Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresu oczekiwania przez organ na odpowiedź z KWP (od 27 października 2020 r. do 1 grudnia 2020 r.), bez której organ nie mógł podjąć dalszych czynności w sprawie. Zauważalna jest jednak obniżona koncentracja czynności prowadzonych przez organ w grudniu 2020 r. i styczniu 2021 r. Po otrzymaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. niepodpisanej odpowiedzi z KWP, organ dopiero w dniach 5 stycznia 2021 r. i 20 stycznia 2021 r. wystąpił o nadesłanie podpisanej odpowiedzi. Również dopiero 29 stycznia 2021 r. organ wystąpił do strony o nadesłanie dokumentu potwierdzającego aktualne źródło dochodu, pomimo że uprzednio nadesłana przez stronę umowa przestała obowiązywać w dniu 31 grudnia 2020 r. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji o uznaniu za obywatela polskiego okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej nie zasługuje na akceptację. Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania (relatywnie niewielkie przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy) i stosunek organu do strony (podjęcie pierwszych czynności w sprawie 27 października 2020 r., a więc po tygodniu od wpłynięcia wniosku strony), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie wystąpiło przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, ponieważ decyzja została wydana po upływie blisko 4 miesięcy od wpływu wniosku, a jednocześnie odliczeniu podlegał okres od 27 października 2020 r. do 1 grudnia 2020 r. Przewlekłość w załatwieniu wniosku skarżącej nie nosi więc charakteru rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze sformułowano jedynie ogólne twierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej (negatywne przeżycia psychiczne i moralne). Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, należało oddalić skargę strony w części dotyczącej przyznania przez Sąd sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku) z uwagi na niewielki stopień przewlekłości organu i brak uzasadnienia do przyznania tej sumy. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.