II OZ 1159/18

SENTENCJA Dnia 21 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1802/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1802/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Miasta [...], odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent [...] ww. decyzją z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi - [...] pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w W. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania Miasta [...] od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. Miasto [...] zaskarżyło postanowienie organu odwoławczego do WSA w Warszawie. W skardze wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz ww. decyzji z [...] marca 2018 r. Strona skarżąca podniosła, że "realizacja inwestycji (...) sprzecznej z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości, wynikającym ze stosunku prawa użytkowania wieczystego, może spowodować znaczne szkody po stronie Miasta [...]. Dopuszczenie do zagospodarowania nieruchomości niezgodnie z celem, na jaki użytkowanie wieczyste zostało ustanowione prowadzi do naruszenia interesów właściciela". Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Nie rodzi ono po stronie adresata żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ono przedmiotu wykonania. W stosunku do tego postanowienia nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tego już powodu sąd wojewódzki uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie jest uzasadniony. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że decyzja organu I instancji, której wstrzymania wykonania strona skarżąca domaga się, nie została wydana w granicach sprawy zakończonej zaskarżonym do sądu postanowieniem. W ocenie tegoż sądu sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę i niedopuszczalność odwołania od tej decyzji nie są tożsame pod względem materialnym, choć niewątpliwie pozostają ze sobą w związku. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Miasto [...], wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że wykonanie decyzji z [...] marca 2018 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powoduje rozpoczęcie budowy inwestycji, które spowoduje trudne do odwrócenia skutki oraz znaczne szkody po stronie skarżącego. Wstrzymanie wykonania natomiast spowoduje czasową ochronę mienia znacznej wartości oraz nie dopuści do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazano, że WSA w Warszawie nie dokonał oceny, czy zrealizowanie inwestycji będzie skutkowało trudnymi do odwrócenia skutkami i czy spowoduje znaczne szkody. W przypadku zrealizowania inwestycji oraz uchylenia decyzji z [...] marca 2018 r. ewentualne szkody wynikające z poniesionych nakładów oraz ewentualnych kosztów związanych z odwróceniem skutków zrealizowania inwestycji wystąpią zarówno po stronie inwestora, jak i po stronie właściciela nieruchomości, czyli skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa) sąd na wniosek skarżącego może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności (w całości lub w części), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zatem we wskazanych sytuacjach szczególną, a jednocześnie przejściową formą zabezpieczenia ważnych interesów strony. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że pojęcie wykonania użyte przez ustawodawcę w art. 61 Ppsa należy odnosić do wszelkich aktów i czynności poddanych kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia do sądu pierwszej instancji jest postanowienie Wojewody [...] wydane w trybie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., K.p.a.), tj. w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku wniesienia skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (wydane w trybie art. 134 K.p.a.), sąd administracyjny udzielił ochrony tymczasowej przed wykonywaniem decyzji organu I instancji. Nie ma istotnego znaczenia bowiem okoliczność, że decyzja organu I instancji zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie, a postanowienie podjęte przez organ odwoławczy ma charakter formalny. Ważne jest bowiem to, że skutkiem prawnym wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Trzeba więc przyjąć, że w przypadku zaskarżenia do sądu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania nie jest wykluczone wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia lub decyzji organu I instancji na podstawie art. 61 § 3 Ppsa. Określone w przepisie przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu stanowią zamknięty katalog. Przepis art. 61 § 3 Ppsa zobowiązuje stronę do wykazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi, w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom. Tym samym zarzuty podnoszone tak w we wniosku, jak i w zażaleniu, wskazujące na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z celem, na jaki ustanowiono użytkowanie wieczyste nieruchomości nie mogą odnieść skutku na etapie rozstrzygania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, albowiem dotyczą oceny legalności decyzji. Zarzuty te będą brane pod uwagę na etapie rozpoznawania skargi. Ogólnikowe zaś wywody strony dotyczące konieczności poniesienia kosztów (bez ich sprecyzowania) związanych z ewentualnym odwróceniem skutków zrealizowania inwestycji na podstawie ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie decyzji spowoduje po stronie skarżącej powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Powyższe powoduje, że w niniejszej sprawie nie wykazano, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 Ppsa, uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji z [...] marca 2018 r. Odnosząc się natomiast do kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że WSA w Warszawie trafnie zwrócił uwagę na to, że z ochrony tymczasowej, o której stanowi art. 61 § 3 Ppsa, mogą korzystać akty i czynności, które nadają się do wykonania i tego wykonania wymagają. Realizacja postanowienia o niedopuszczalności odwołania nie wymaga podejmowania jakichkolwiek działań przez upoważnione do tego organy państwa, zmierzających do ustanowienia stanu zgodności pomiędzy istniejącymi warunkami faktycznymi oraz prawnymi. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzeczenie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji.