II SA/Bd 603/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skarg M. J., H. Ż. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE W związku z wnioskiem H. Ż. i M. J. (spadkobierczyń byłej właścicielki – J. I.) z dnia [...] października 2020 r. o ustalenie i wypłatę na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej powoływanej jako "ugn") odszkodowania z tytułu wywłaszczenia bez odszkodowania za grunt (gdyż odszkodowania przyznano jedynie za składniki roślinne i budowlane), aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. Rep. A nr [...], nieruchomości położonych w B., zapisanych w dacie zbycia w księdze wieczystej nr [...] (działka nr [...]) i nr [...] (działka nr [...]), Prezydent M. B. wydał postanowienie z dnia [...] października 2020 r. [...], którym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływanej jako "kpa"), odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. W uzasadnieniu postanowienia, organ wskazując na określoną w art. 61a § 1 kpa przesłankę przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania, podniósł po pierwsze że sprawa odszkodowania za wywłaszczenie tożsamym aktem notarialnym nieruchomości była już rozstrzygana przed organami obu instancji, które odmówiły wszczęcia postępowania z uwagi na jej cywilnoprawny charakter sprawy (postanowienie Prezydent M. B. z dnia [...] lutego 2020 r. [...] utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorski z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]), a po drugie że także przedmiotowe żądanie wnioskodawczyń nie może być rozstrzygane na drodze postępowania administracyjnego, gdyż ponowienie ma charakter cywilnoprawny i sprowadza się do kwestionowania istotnych przedmiotowo postanowień dwustronnej umowy cywilnoprawnej - aktu notarialnego, takich jak przedmiot sprzedaży i cena. Organ zaznaczył przy tym, że roszczenia wynikające z umów zawartych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 12 marca 1958 r."), za wyjątkiem roszczenia o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 216 ugn, mogą być dochodzone na drodze cywilnej. Na powyższe postanowienie M. J. wniosła zażalenie, zaskarżając je w całości i domagając się ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Strona zarzuciła błędne porównanie przedmiotowego wniosku, który dotyczy braku przyznania odszkodowania za wywłaszczony grunt, a jedynie za składniki roślinne, ze sprawą prowadzoną pod znakiem [...], która dotyczyła faktycznego wywłaszczenia większej nieruchomości niż wskazana w akcie notarialnym tj. nieruchomości nieobjętej aktem notarialnym. Ponadto podkreśliła, że akt notarialny z dnia [...] czerwca 1973 r. przewidywał odszkodowanie za składniki roślinne, co nie jest przez wnioskodawczynie kwestionowane, natomiast nie ustalał on odszkodowania za grunt, a więc dokonano wywłaszczenia bez ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt, a to oznacza że nieprawidłowe jest twierdzenie organu, że wnioskodawczynie kwestionują istotne przedmiotowo postanowienia umowy i, że w sprawie właściwy jest tryb postępowania cywilnego. Strona wskazała również na zrównanie prawa osób wywłaszczonych w formie umowy cywilnoprawnej i aktu administracyjnego i na niedopuszczalność zróżnicowania podmiotów zależnie od formy ich wywłaszczenia. Zaznaczyła też, że istotą sprawy jest wszczęcie i przeprowadzenie postepowania administracyjnego oraz wydanie decyzji i dopiero w trakcie prowadzonego postępowania ustalenie jego wyniku. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że w sprawie zaistniała postawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 61a kpa związana z brakiem możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane, co wynika bezpośrednio z załączonej do wniosku umowy sprzedaży, natomiast zarzuty dotyczące treści tej umowy, z uwagi na ich cywilnoprawny charakter, mogą być rozstrzygane jedynie przed sądem powszechnym. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skardze na powyższe postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, M. J. i H. Ż. wniosły o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie jego uchylenie, zobowiązanie organu do wydania decyzji określonej treści oraz rozważenie uchylenia także postanowienia organu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia: art. 104 § 1 i 2 kpa poprzez merytoryczne załatwienie sprawy i szczegółową analizę załączonych dokumentów bez wydania decyzji, lecz w drodze postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, art. 61a § 1 kpa poprzez nieprawidłowe uznanie istnienia w sprawie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, art. 216 ust. 1 ugn poprzez jego błędne zastosowanie, art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn poprzez jego niezastosowanie, art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy, wadliwe przytoczenie materiału dowodowego oraz wyrażenie błędnych ocen prawnych i przytoczenie wprowadzających w błąd fragmentów orzeczeń sądowych. W uzasadnieniu skargi skarżące powtórzyły swoją dotychczasową argumentację, podkreślając że nie podważają treści aktu notarialnego w którym przewidziano odszkodowanie jedynie za składniki roślinne, lecz z uwagi na brak wyceny w nim gruntu i przyznania odszkodowania tylko za składniki roślinne wbrew obowiązującym ówcześnie przepisom ustawy z dnia 12 marca 1958 r., żądają przyznania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt, jako że brak przyznania odszkodowania za grunt zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawa z dnia 12 marca 1958 r. jest tożsamy z pozbawieniem prawa do nieruchomości bez odszkodowania z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Skarżące zaznaczyły, że nie można zrównywać przyznanego w akcie notarialnym odszkodowania za składniki roślinne z odszkodowaniem za grunt. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego określona w art. 61a §1 kpa. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Organ bowiem zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczność określonych w art. 61a kpa. W ramach unormowania art. 61a § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową, stanowiące oczywiste przeszkody wszczęcia postępowania, czyli takie które można stwierdzić po wstępnej analizie wniosku, bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn" (przesłanka przedmiotowa). Pomimo, iż przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, to w orzecznictwie i doktrynie ustalono, że do takich innych uzasadnionych przyczyn należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny i niewątpliwy stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy nie ma przepisu materialnego prawa administracyjnego stanowiącego podstawę do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, do skonkretyzowania przez organ w decyzji administracyjnej praw lub obowiązków określonego podmiotu, i gdy sprawa ma charakter cywilnoprawny. W sprawie skarżące, jako spadkobierczynie J. I. - uprzedniej właścicielki nieruchomości zapisanych w dacie zbycia w księdze wieczystej nr [...] (działka nr [...]) i nr [...] (działka nr [...]), wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. domagały się o ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zdaniem skarżących przepis ten powinien mieć zastosowanie w sprawie, gdyż w zawartej na podstawie zapisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. umowie sprzedaży Państwu Polskiemu przez matkę skarżących ww. nieruchomości, aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. Rep. A nr [...], nie ustalono wbrew zapisom ww. ustawy odszkodowania za grunt, a jedynie za składniki roślinne, co wynika w ich ocenie z załączonego do wniosku aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973, i tym samy oznacza, że w sprawie nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, skoro wywłaszczono grunt bez odszkodowania. W związku z tym, iż ww. umowa sprzedaży została zawarta w trybie określonym w ustawie z dnia [...] marca 1958 r., wskazać należy, że ustawa ta określała zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości, stanowiąc że wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa (art. 2 ust. 1), jeśli nieruchomość była, ubiegającemu się o wywłaszczenie, niezbędna na cele wymienione w art. 3 tej ustawy, w tym w szczególności na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta lub osiedla również dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z regulacji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, że orzeczenie o wywłaszczeniu, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa, mogło być zastosowana dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgadzał się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży lub umowy zamiany. Zasada ta została szczególnie wyrażona w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy, który stwierdzał, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za ceną nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. We wskazanym trybie mogła zostać zawarta tylko umowa odnośnie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, a więc takiej, która była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele wymiennie w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jak wynika z treści załączonego do wniosku aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 r. nieruchomości stanowiące przedmiot zawartej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. umowy sprzedaży przeznaczone były na cel publiczny związany z budową nowych obiektów Wyższej Szkoły Inżynierskiej w B. – [...], zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 1972 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji Komisji Planowania przy Radzie Ministrów - Zespół Koordynacji Terenowej. W sprawie skarżące powołując się na wynikające z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i wskazując, że w ich świetle odrębnej wycenie podlegały: a) grunty rolne, b) zasiewy, uprawy, plony, c) planacje kultur wieloletnich, zarzuciły w oparciu analizę przedmiotowego aktu notarialnego brak dokonania wyceny gruntu, a jedynie dokonanie wyceny składników roślinnych, jak też drzewostanu i składników budowlanych. Okoliczność ta, w ocenie skarżących, stanowić ma postawę do ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Zauważyć jednak należy, że w treści aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 r. wprost wskazano, że J. I. sprzedaje Państwu [...] ww. nieruchomość zapisaną w kw nr [...] (działka nr [...]) i działkę nr [...] objętką kw nr [...] (§ 2 umowy) oraz, że strony umówiły cenę przedmiotu sprzedaży na kwotę [...]zł, czyli nie wyżej od wartości ustalonej w ww. opiniach szacunkowych części składowych tych nieruchomości oraz w opinii szacunkowej nieruchomości - gruntu z dnia [...] stycznia 1973 r. J. N. - wyżej wymienionego biegłego; cena ta płatna jest do wysokości [...] złotych w ciągu najpóźniej trzech miesięcy od zawarcia tej umowy; nadwyżka ponad te kwotę płatna jest w oprocentowanych ratach kwartalnych (§ 3 umowy). Z treści wskazanych zapisów wynika wprost po pierwsze, że ustalenia wysokości ceny sprzedaży nieruchomości (odszkodowania) dokonano na postawie wyceny części składowych nieruchomości, ale także i opinii szacunkowej gruntu, a po drugie że w akcie notarialnym została ustalana i zaakceptowana cena sprzedaży, obejmująca cały przedmiot sprzedaży, a więc nieruchomość zapisaną w kw nr [...] i działkę nr [...] objętą kw nr [...]. W tych warunkach nie można uznać, że zbycie (wywłaszczenie) nastąpiło bez odszkodowania, co wynika wprost z załączonego do wniosku aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 r. Jednocześnie należy podkreślić, że roszczenie o wypłatę odszkodowania ma charakter jednorazowy, i że zasadą rządzącą ustalaniem i wypłatą odszkodowania za wywłaszczenie jest zasada jednorazowej wypłaty odszkodowania. Z powyższego wynika, że przepis art. 129 ust. 3 pkt 5 ugn nie mógł mieć zastosowania w sprawie, bowiem przepis ten reguluje kwestię ustalenia i wypłaty odszkodowania jedynie w sytuacji, gdy nie zostało ono ustalone w związku z przejęciem nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie wywłaszczenia nieruchomości. Tym samym, skoro w umowie zawartej aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. ustalona została cena sprzedaży, nabywanych na rzecz Państwa Polskiego nieruchomości, to nie było możliwości ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepis art. 129 ust. 3 pkt 5 ugn. Wyłącznie bowiem w sytuacji, gdyby w sprawie w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość znajdowałby zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, przewidujący administracyjne ustalenie odszkodowania. Natomiast w sytuacji, gdy do ustalenia ekwiwalentu za przejętą nieruchomość doszło poprzez zawarcie umowy sprzedaży tejże nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r., w której to umowie wskazano cenę nabycia nieruchomości przez Państwo Polskie, to nie znajduje zastosowania tryb administracyjny określony w art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Niewątpliwie w przypadku umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mamy do czynienia ze specyficznym charakterem tej umowy, wynikającym z okoliczności towarzyszących jej zwarciu, jako że właściciel nieruchomości działał pod presją wywłaszczenia, co niewątpliwie determinowało swobodę zawarcia tej umowy. Wyrazem tego szczególnego charakteru analizowanej umowy jest przepis art. 216 ust. 1 ugn, na mocy którego przepisy rozdziału 6 działu III ugn – które dotyczą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 216 ust. 1 ugn umożliwia jednak wyłącznie prowadzenie w trybie administracyjnym postępowania o zwrot nieruchomości zbędnej dla celu wywłaszczenia. Pomimo więc szczególnych okoliczności zawarcia umowy, określonej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. związanych z procedurą wywłaszczenia, nie ma podstaw do uznania, że umowa ta z tego względu traci cechy umowy cywilnej i staje się aktem administracyjnym. W trybie administracyjnym nie jest możliwe ani stwierdzenie nieważności umowy zawartej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ani weryfikowanie czy ustalona w niej cena była prawidłowa (patrz wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2342/20 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), ani też kwestionowanie istotnych postanowień umowy, praw z niej wynikających czy wpisów zawartych w księgach wieczystych, jak też ustalenie sprzeczności pomiędzy faktami powołanymi w umowie a rzeczywistym stanem sprawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 719/20; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2459/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 894/11 – dostępne jw.). W przedmiotowej sprawie nie chodziło o zwrot nieruchomości. Ponadto, jak wykazano, w sprawie mamy do czynienia z sytuacją ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za przejęte nieruchomości, skoro w zaakceptowanej przez sprzedającą umowie sprzedaży z dnia [...] czerwca 1973 r. ustalona została cena sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. W tych okolicznościach zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. umowa z dnia [...] czerwca 1973 r. podlega regulacjom przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające – właściwości sądu powszechnego. Wniosek skarżących dotyczył bowiem w istocie – wbrew ich twierdzeniom – nie kwestii pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, lecz zweryfikowania w trybie administracyjnym wysokości kwoty, jaka tytułem ceny została ustalona w umowie z dnia [...] czerwca 1973 r., jako że w sprawie zawarta została umowa sprzedaży nieruchomości, w której wskazano ustaloną i zaakceptowaną przez sprzedającą cenę nabycia nieruchomości, co wynika bezpośrednio i wprost z załączonego do wniosku aktu notarialnego. Zarzuty zaś związane z wysokością kwoty, jaka tytułem ceny została ustalona w umowie z dnia [...] czerwca 1973 r. zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zasadami jej ustalania i prawidłowością ustalenia ceny sprzedaży nie podlegają weryfikacji w trybie administracyjnym (por. ww. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2342/20). Nie można bowiem odnosić regulacji prawnych, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dotyczących odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia, do ceny zbycia nieruchomości przeznaczonej na cel społeczny, określonej w umowie cywilnej (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 88/13 – dostępne jw.). Wobec powyższego, uznając postanowienia orzekających organów za odpowiadające prawu z uwagi na wystąpienie w sprawie przesłanki przedmiotowej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 61a §1 kpa., Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi jako bezpodstawnej. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.