VII SA/Wa 453/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Maria Tarnowska, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...] ") z dnia [...] października 2016 r., nr [...] nakazującej skarżącej rozbiórkę rozbudowanej części budynku handlowego o wiatę usytuowaną na dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowanej części budynku handlowego usytuowanego na dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane na skutek powiadomienia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która w piśmie z dnia 22 marca 2016 r., skierowanym do PINB w [...] , wskazała, iż na zapleczu dawnego sklepu [...] został samowolnie wybudowany magazyn, który bezpośrednio przylega do granicy działek Spółdzielni. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016 r. stwierdzono, że wybudowano obiekt o charakterze wiaty z dwóch stron osłoniętej ścianami murowanymi z cegły silka oraz jednej przylegającej do istniejącego budynku handlowego. Obiekt od strony zachodniej i południowej usytuowany w ostrej granicy, o wymiarach - dł. 10,20 m, szer. 4,4 m, wys. 2,90 m w kalenicy i 2,70 m w okapie, dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku południowym, kryty płytą warstwową. Stwierdzono, że budowę rozpoczęto i zakończono we wrześniu 2015 r., a inwestor nie posiadał odpowiedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] PINB w [...] wstrzymał prowadzenie samowolnych robót budowlanych przy budowie wiaty usytuowanej na dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy [...] oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w siedzibie organu powiatowego w terminie 60 dni licząc od daty doręczenia postanowienia odpowiednich dokumentów w postaci: 1. zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy wiaty usytuowanej na dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] , wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. obiektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po bezskutecznym upływie ww. terminu PINB w [...] , decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] , nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowanej części budynku handlowego o wiatę usytuowaną na dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej [...]WINB wydał powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów regulujących obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, począwszy od art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez art. 29-31 oraz art. 3 pkt 6 tej ustawy, a skończywszy na treści art. 48 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności [...]WINB ocenił, że inwestor poprzez wykonanie pomieszczenia z dwóch stron osłoniętego ścianami murowanymi z cegły silka oraz jednej przylegającej do istniejącego budynku handlowego o wymiarach ok. 10,20 m (długość), ok. 4,40 m (szerokość), ok. 2,90 m (wysokość w kalenicy), ok. 2,70 m (wysokość w okapie) z dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku południowym, krytym płytą warstwową, dokonał parterowej rozbudowy budynku handlowego usytuowanego na działkach nr ew. [...] , [...] obr. [...] przy ul. [...]. MWINB przyznał, że brak jest definicji pojęcia "rozbudowy obiektu budowlanego" jednakże należy przez to rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Podstawowym zaś wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem, co miało miejsce w niniejszej sprawie. [...]WINB nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez inwestora w złożonym odwołaniu, że przedmiotowa rozbudowa budynku handlowego w poziomie parteru stanowi wiatę, która ze względu na jej parametry stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego nie była objęta wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że rozbudowa nie stanowi samodzielnego obiektu, który mógłby być oceniany odrębnie, lecz jest faktycznie i funkcjonalnie związana z budynkiem handlowym usytuowanym na działkach nr ew. [...] , [...] obr. [...] przy ul. [...], konstrukcyjnie połączona przez oparcie drewnianej belki z krawędziaka na ścianie murowanej budynku, trwale związana z gruntem i wydzielona za pomocą ścian murowanych pełnych z cegły silka. W ocenie organu potwierdza to treść sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2016 r. protokołu z czynności kontrolnych oraz załączona do niego dokumentacja zdjęciowa. [...]WINB zauważył, że wprawdzie PINB w [...] nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotową rozbudowę jako obiekt w postaci wiaty, jednakże nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem organ I instancji słusznie uznał, że w niniejszej sprawie należy przeprowadzić postępowania w oparciu o tryb wskazany w art. 48 Prawa budowlanego. [...]WINB stwierdził także, że rozbudowa budynku handlowego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] znajduje się w ostrej granicy z działkami nr ew. [...] , [...] obr. [...], przez co narusza obowiązujące warunki techniczne. Powołał się przy tym na treść § 12 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z póź. zm.). Wskazał również, że inwestor nie skorzystał z możliwości przedłożenia dokumentacji umożliwiającą legalizację rozbudowy. Powyższa decyzja została zaskarżona w całości przez skarżącą, która zarzuciła jej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 28 ust, 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że budowa wiaty wymagała uzyskania zezwolenia na jej wybudowanie, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2c, - § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, iż norma ta znajduje zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy; 2. przepisów postępowania, tj.: - art. 77 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i nieuwzględnienia zarzutu, iż przedmiot postępowania stanowi wiata, nie mogąca zostać uznaną za budynek, czyli obiekt wymagający zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich przesłanek dotyczących określenia czym jest dokładnie przedmiot wydanej decyzji w postaci wiaty i że jest ona budowlą, a nie budynkiem; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, a zwłaszcza poprzez niewyjaśnienie podstawy do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego pomimo iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 29 ust, 1 pkt 2c tej ustawy. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła argumentację na poparcie ww. zarzutów wskazując, że obiektem sporu jest wiata, która scharakteryzowana została jako "budowla, która nie posiada co najmniej jednej ściany" i nie jest ona budynkiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, stąd nie może być wymagane pozwolenie na jej budowę. Wskazała, że zarówno pojęcie "wiaty", jak i jej zakwalifikowanie do kategorii budynków lub budowli nie jest jednoznaczne, w związku z czym różnych definicji można się doszukać w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podając przykład z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 973/10, wskazała, że wiatą jest budowla, która nie posiada co najmniej jednej ściany. Biorąc zatem pod uwagę, że w niniejszej sprawie słupy oraz dach stanowią najważniejsze elementy konstrukcyjne budowli, a także, że nie ma wszystkich ścian zabudowanych (co najmniej jedna ściana jest otwarta), można uznać, że przedmiotem postępowania jest wiata, która jest budowlą, a nie budynkiem. Ponadto nie doszło do rozbudowy budynku handlowego o przedmiotową wiatę, gdyż nie ulegają zmianie podstawowe parametry istniejącego budynku. Skarżąca zwróciła uwagę, że postawiła wiatę wyłącznie jako miejsce składowania różnych przedmiotów, celem częściowego ochronienia ich przed wpływem warunków atmosferycznych, a także celem ograniczenia naruszania poczucia estetyki zamieszkujących w pobliżu sąsiadów widokiem składowanych tam przedmiotów. Wskazała, że skoro sporna wiata nie stanowi budynku w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego to nie odnoszą się do niej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego wskazano, w jakich sytuacjach pozwolenie na budowę nie jest wymagane, natomiast w art. 30 określono, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi. W przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę dochodzi do tzw. samowoli budowlanej, która skutkuje wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie natomiast do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu takim, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Konfrontując treść powołanych przepisów oraz ustalonego stanu faktycznego z zarzutami skargi i ich uzasadnieniem, można stwierdzić, że skarżąca, zarówno w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, kwestionuje zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, argumentując, że sporny obiekt stanowi wiatę zwolnioną z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia. Z tak sformułowanymi zarzutami nie można się zgodzić. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma przede wszystkim charakter wykonanych robót budowlanych oraz charakterystyka i funkcja zrealizowanego dodatkowego pomieszczenia. Z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016 r. wynika jednoznacznie, że do budynku handlowego usytuowanego na działkach nr ew. [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] dobudowano pomieszczenie z dwóch stron osłoniętej ścianami murowanymi z cegły silka oraz jednej przylegającej do istniejącego budynku handlowego. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że jedna ze ścian pomieszczenia jest przesuwna, oparta o prowadnice i wykorzystywana okresowo jako wrota, umożliwiające szerszy dostęp do tego pomieszczenia. Dobudowane pomieszczenie konstrukcyjnie jest połączone z budynkiem handlowym przez oparcie drewnianej belki z krawędziaka na ścianie murowanej budynku. Ponadto z budynku handlowego do wnętrza pomieszczenia prowadzą bezpośrednio metalowe drzwi umożliwiające komunikację w obrębie całego budynku handlowego i dobudowanego pomieszczenia (vide dokumentacja zdjęciowa dołączona do protokołu oględzin obiektu z dnia [...] kwietnia 2016 r. – karta 6 akt administracyjnych). Jedną z przegród powstałej inwestycji stanowi murowana ściana istniejącego wcześniej budynku handlowego. W takim stanie faktycznym nie można twierdzić, że przedmiotem postępowania jest wiata, której cechą charakterystyczną jest brak jednej ściany i która jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Przyjęcie, że dobudowane pomieszczenie, funkcjonalnie połączone z istniejącym wcześniej budynkiem, stanowi jedynie wiatę, wyłącznie z powodu pewnych charakterystycznych cech jego wykonania (np. przesuwna ściana), stanowiłoby sposób obejścia obowiązujących przepisów prawa, określających jako zasadę konieczność uzyskania pozwolenia na budowę na prowadzenie robót budowlanych. Ma to tym większe znaczenie w sprawie, w której na skutek samowolnie zrealizowanej inwestycji powstał obiekt zlokalizowany w ostrych granicach sąsiadujących działek. Konsekwencją przyjęcia stanowiska skarżącej byłoby zwolnienie z konieczności stosowania § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, iż norma ta znajduje zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy, co usiłuje wywieźć skarżąca. To z kolei prowadzi do ewentualnego niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych działek sąsiednich w zakresie ich możliwej przyszłej zabudowy i zagospodarowania zgodnie z ich przeznaczeniem, bez możliwości weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego. Dodatkowo, na funkcjonalne cechy wiaty, odróżniające ją od rozbudowy oraz kategorii budynków gospodarczych, zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 365/16 NSA wskazał m. in., że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach, a zatem tym, co różni w zasadniczy sposób wiatę od budynku, jest nieposiadanie ściany (ścian), brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. NSA przyjął, że cechą rozróżniającą budynki od budowli do których zaliczyć należy wiaty, jest między innymi wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane, a funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego Zwrócił dodatkowo uwagę, że za przegrodę taką może być uważana również ściana bezpośrednio sąsiadującego innego budynku. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 575/17 NSA wskazał, że wiatą jest obiekt posiadający lekką konstrukcję, z dachem i nieposiadającego ścian, zaś w sytuacji, gdy obiekt posiada ściany z trzech stron, natomiast z jednej graniczy ze ścianą budynku znajdującego się na sąsiadującej działce, to należy go zakwalifikować do kategorii budynków. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 340/10. Dlatego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego i § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a w zakresie, w jakim skarżąca zakwestionowała ustalenie organów administracji, że doszło do realizacji inwestycji, która podlegała konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji mogącej być przedmiotem postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie było też możliwości doprowadzania obiektu budowalnego do stanu zgodnego z prawem. Po pierwsze należy zauważyć, że to inwestor zrezygnował z ewentualnej możliwości dokończenia postępowania legalizacyjnego nie składając w odpowiednim czasie dokumentacji, do której złożenia był zobowiązany postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Ponadto zrealizowana inwestycja narusza postanowienia § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konkludując, Sąd uznał, że kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja ta zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.