II GSK 2149/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Maria Grabowska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 163/13 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie komunikatu określającego ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 163/13, oddalił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2012 r. na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej ukazał się komunikat zatytułowany "Proces TTM Usługi SLA dla WLR" (dalej: Komunikat), w którym Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) poinformował, że zgodnie z obowiązującą "ofertą ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakończenia połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (dalej: Oferta SOR) zatwierdzoną decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., następnie zmienioną decyzją Prezesa UKE z [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z [...] października 2011 r. Telekomunikacja Polska SA z siedzibą w W. (dalej: T. S.A.) ma wyznaczony minimalny poziom SLA (z ang. Service Level Agreement, umowny poziom jakości usług) dla świadczenia Usługi WLR (z ang. Wholesale Line Rental, hurtowy dostęp do sieci) w części I, Rozdziale I ust. 1.12. Oferty SOR. Prezes UKE wskazał, że ramowe warunki dostarczania Usługi WLR przez T. S.A. są odpowiednie dla zapewnienia satysfakcjonującego poziomu jakości tej usługi oraz, że planowana przez T. S.A. modyfikacja oferty detalicznej nie wymaga wprowadzenia do oferty ramowej jej odpowiednika na poziomie dostarczania usługi hurtowej. W związku z tym, jak wynika z treści Komunikatu, Prezes UKE postanowił nie rozpoczynać procesu Time-to Market (dalej: proces TTM), o którym mowa w załączniku nr 11 do Porozumienia z [...] pażdziernika 2009 r. zawartego pomiędzy T. S.A. a Prezesem UKE oraz w części I Ogólnej, Rozdziale 7 Oferty SOR w przedmiotowym zakresie. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji (dalej: KIGEiT) pismem z [...] czerwca 2012 r. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, o którym mowa w komunikacie, na prawach strony oraz złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, o której mowa w Komunikacie. Prezes UKE postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], odmówił dopuszczenia KIGEiT do udziału w postępowaniu, o którym mowa w Komunikacie, albowiem nie toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne, a proces TTM nie jest procedurą administracyjną. KIGEiT złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z [...] sierpnia 2012 r., zarzucając mu naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne niedopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, o którym jest mowa w Komunikacie. Prezes UKE postanowieniem z [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Jednak Prezes UKE nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, do którego mógłby odnosić się wniosek KIGEiT z [...] lipca 2012 r. i [...] września 2012 r. Brak było i jest nadal ściśle oznaczonego podmiotu oraz konkretnej określonej sprawy indywidualnej zgodnej z zakresem wniosku KIGEiT, do której mogłaby zostać dopuszczona organizacja społeczna. Działania Prezesa UKE odnośnie prowadzenia procesu TTM, o którym mowa w Załączniku nr 11 do Porozumienia oraz w części I Ogólnej, Rozdziale 7 Oferty SOR nie miały charakteru czynności w toku postępowania administracyjnego w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes UKE wyjaśnił następnie, na czym polega proces TTM i stwierdził, że T. S.A., zgodnie z postanowieniami Części I, Rozdziału 7 Oferty SOR, normującymi ciąg czynności materialnotechnicznych procesu TTM, przedstawiła Prezesowi UKE informację o planowanej modyfikacji nieregulowanej, zdaniem T. S.A., oferty detalicznej w zakresie Usługi SLA dla WLR. W treści komunikatu Prezes UKE wyraził jedynie swoje stanowisko co do samej Usługi SLA dla WLR nie kształtując tą opinią żadnych praw czy obowiązków żadnego podmiotu (w szczególności T. S.A.) w jakiejkolwiek sprawie administracyjnej. W związku z tym, zdaniem Prezesa UKE, nie działał on niezgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. KGEiT mogła ustosunkować się do procesu TTM jeszcze przed ukazaniem się komunikatu, albowiem zapoznanie się z tymi materiałami gwarantuje jej ustawa o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. z zastrzeżeniem postanowień ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa. Proces TTM prowadzony jest na zasadzie dobrowolnych zobowiązań stron określonych w Porozumieniu Oferty SOR jak również związany jest z wykonywaniem przez Prezesa UKE ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: P.t.) oraz prowadzoną polityką regulacyjną. KIGEiT wniosła skargę na postanowienie Prezesa UKE z [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podniósł, że udział organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest możliwy, gdy takie postępowanie ma być lub jest już wszczęte. Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do niego w interesie strony, by wesprzeć ją, albo też żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom, może też działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu a może również nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie są statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego. Wszczęcie postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej, bądź dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, pozostawione jest organowi, który w tym przedmiocie orzeka w formie postanowienia. WSA podzielił stanowisko Prezesa UKE, że nie toczyło się postępowanie administracyjne, do którego KIGEiT mogłaby być dopuszczona na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., w szczególności organ nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie wniosku T. S.A. o zmianę oferty SOR. Pismo T. S.A. z [...] marca 2012 r. nie mogło zostać uznane za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Informowało bowiem organ o planowanej modyfikacji oferty detalicznej tj. oferty adresowanej do użytkowników końcowych w zakresie usługi SLA. Był to więc wniosek złożony w ramach procesu TTM, o którym mowa w załączniku nr 11 do Porozumienia z [...] pażdziernika 2009 r. zawartego między TP SA a Prezesem UKE oraz w części I Ogólnej, Rozdziale 7 Oferty ramowej SOR zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., następnie zmienioną decyzją Prezesa UKE z [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia 4 października 2011 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, proces TTM nie stanowi postępowania uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz składa się z szeregu czynności faktycznych i działań, które mogą ale nie muszą prowadzić do uruchomienia postępowania o zatwierdzenie bądź zmianę oferty ramowej. Stanowisko Prezesa UKE, kończące drugi etap procesu TTM, nie nosi cech decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., albowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy i nie ma konkretnego adresata. Nie jest także władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej. Sąd, analizując treść i formę Komunikatu z 12 czerwca 2012 r., zauważył, że ukazał się on na stronie internetowej Urzędu a więc miał nieograniczony krąg odbiorców oraz wyrażał wyłącznie opinię organu co do zasadności uruchomienia na wniosek T. S.A. procesu TTM, dotyczącego kwestii ewentualnego wprowadzenia do Oferty SOR usługi SLA dla WLR. KIGEiT zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji: - naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 43 ust. 1 P.t. w związku z art. 31 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Komunikat nie był decyzją administracyjną oraz nie toczyło się w tym zakresie postępowanie administracyjne, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym należało przyjąć, że Komunikat stanowi decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 P.t. wydaną w wyniku prowadzonego przez Prezesa UKE postępowania administracyjnego; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 pkt 1) k.p.a., art. 31 § 2 k.p.a. i art. 104 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Komunikat nie stanowi decyzji administracyjnej oraz nie toczyło się w tym zakresie postępowanie administracyjne, co doprowadziło do ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że Prezes UKE zasadnie odmówił dopuszczenia Izby do postępowania, podczas gdy biorąc pod uwagę treść i skutki Komunikatu, Sąd pierwszej instancji powinien był uznać, że stanowi on decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. (i Prezes UKE odmówił w nim zatwierdzenia zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych", zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., nr [...] zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z 4[...] października 2011 r. nr [...], dalej "Oferta SOR") wydaną w wyniku toczącego się postępowania administracyjnego, i w rezultacie, że Prezes UKE w sposób niezasadny odmówił dopuszczenia KIGEiT do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej; 3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP przez stwierdzenia że podstawą prawną działań Prezesa UKE może być Proces Time-to-Market (Proces TTM), podczas gdy przepisy prawa nie przewidują kompetencji działania Prezesa UKE na zasadach określonych w Procesie TTM, a Organ nie może sobie sam nadać kompetencji do działania, natomiast Prezes UKE powinien działać w prawnych formach działania administracji, i w konsekwencji należy uznać, że Prezes UKE, rozstrzygając sprawę SLA dla Usługi WLR prowadził ogólne postępowanie administracyjne określone w przepisach k.p.a.; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji przedmiotu Komunikatu w kontekście treści przepisu art. 43 ust. 1 P.t., co miało kluczowe znaczenie dla przyjętego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.). Na postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie przysługuje zażalenie. Jedynie w przypadku odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 zdanie drugie k.p.a.). Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzyskuje ona prawa strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Organizacja społeczna, na mocy indywidualnego aktu administracyjnego, staje się jednym z uczestników postępowania, któremu przysługują uprawnienia strony dotyczące postępowania administracyjnego. W literaturze, postępowanie administracyjne rozumiane jest jako regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych, podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydanie 8, Warszawa 2010, s.100). Warunkiem wstępnym wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest jego prowadzenie przez organ administracji publicznej. Skarga kasacyjna została oparta na założeniu, że Komunikat stanowi decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 P.t. w wyniku prowadzonego przez Prezesa UKE postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska z następujących przyczyn: Na wstępie należy stwierdzić, że występujący w rozpoznawanej sprawie problem charakteru Komunikatu był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 1339/13. W tej sprawie NSA rozpoznawał skargę kasacyjną KIGEiT od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 13 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2267/12, którym została oddalona skarga KIGEiT na postanowienie Prezesa UKE stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej Komunikatem. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt. II GSK 1339/13, wyrokiem z 23 października 2014 r. oddalił skargę kasacyjną KIGEiT. Sąd ten uznał, że Komunikat nie miał charakteru decyzji administracyjnej, gdyż nie zawierał podstawowych elementów charakterystycznych dla tego rodzaju aktu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ten pogląd i stwierdza, że w Komunikacie zostało przedstawione wyłącznie stanowisko Prezesa UKE, co do zasadności uruchomienia na wniosek T. S.A. procesu TTM, dotyczącego kwestii ewentualnego wprowadzenia do oferty SOR modyfikacji w zakresie usługi SLA dla WLR, a nie władcze rozstrzygnięcie w tym zakresie. Podkreślić należy, że dopiero w następstwie procesu TTM może zostać wszczęte przed Prezesem UKE postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia lub zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej. W rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 43 ust. 1 P.t., który stanowi, że Prezes UKE zatwierdza projekt oferty ramowej, jeżeli odpowiada on przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej lub zmienia przedłożony projekt oferty ramowej i go zatwierdza, a w przypadku nieprzedstawienia oferty ramowej w terminie – samodzielnie ustala ofertę ramową. Z wniosku T. S.A. z [...] marca 2012 r. oraz Komunikatu jednoznacznie wynika, że nie dotyczą one zatwierdzenia lub zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej. Wspomniany wniosek nie wszczynał postępowania administracyjnego jak również takie postępowanie nie zostało wszczęte przez Prezesa UKE z urzędu. Analizując opisany na wstępie ciąg zdarzeń, jakie miały miejsce, nie sposób także uznać, że były to składające się na postępowanie administracyjne czynności procesowe, podejmowane przez organy administracji publicznej oraz podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko, że Prezes UKE nie mógł dopuścić KIGEiT do udziału w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w komunikacie, gdyż w tym zakresie, przed tym organem nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne. Wbrew twierdzeniom KIGEiT Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że podstawą prawną działania Prezesa UKE może być proces TTM, a jedynie zauważył, iż określony postanowieniami Oferty SOR proces TTM stanowi szereg czynności faktycznych, które mogą , ale nie muszą prowadzić do uruchomienia postępowania w sprawie zatwierdzenia bądź zmiany oferty ramowej. W świetle dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty wymienione w pkt 1–3 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji przedmiotu Komunikatu w kontekście treści przepisu art. 43 ust. 1 P.t., co miało kluczowe znaczenie dla przyjętego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji" W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł stanowiska co do przyjętego za podstawę orzeczenia stanu faktycznego oraz gdy motywy wyroku nie zawierają jednego z elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., co sprawia, że nie jest możliwa kontrola tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z opisanych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).