I OSK 341/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 714/18 w sprawie ze skarg P. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 714/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi P. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r. nr [...], nr [...] i nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności w grudniu 2017 r., pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego i na pokrycie kosztów zakupu ciśnieniomierza. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik P. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769) w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) – dalej ppsa, przez błędną wykładnię skutkującą niezastosowaniem art. 39 ust. 1-2 powołanej ustawy o pomocy społecznej i nieprzyznaniem skarżącemu pomocy w postaci zasiłków celowych i oddalenie skargi w sytuacji, gdy okoliczności przedmiotowej sprawy nakazują uchylenie zaskarżonych decyzji wobec przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organy pomocy społecznej i wykazania przez skarżącego okoliczności uzasadniających przyznanie mu wnioskowanych zasiłków celowych. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, przez oddalenie skargi i zaniechanie przez Sąd odniesienia się do zarzutu skarżącego o konieczności przyznania mu częściowego zasiłku celowego na zakup żywności za te dni grudnia 2017 r., w których nie przebywał w sanatorium, a to zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący spełnia wszystkie kryteria dochodowe dla przyznania mu takiego częściowego zasiłku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni normy prawa materialnego zawartej w art. 39 ust. 1-2 ustawy o pomocy społecznej, przez jego niewłaściwe niezastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego i osoby skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że wnioskowane przez skarżącego potrzeby nie są potrzebami niezbędnymi w rozumieniu zasiłku celowego, jak też uznania, że skarżący nie wykazał stosownymi zaświadczeniami lekarskimi, że leczenie stomatologiczne oraz zakup ciśnieniomierza są konieczne ze względu na wskazania zdrowotne. W odniesieniu do leczenia stomatologicznego skarżący przedstawił zaświadczenie lekarza dentysty z [...] lutego 2018 r., z którego wynika, że potrzebuje wypełnienia światłoutwardzalnego na zęby [...] i [...], które to zęby nie są przednimi trójkami (na które tylko - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz.U. z 2017 r. poz. 193) i załącznikiem nr [...] do tego rozporządzenia, tj. wykazem materiałów stomatologicznych przy udzielaniu świadczeń gwarantowanych - istnieje możliwość refundowania metody światłoutwardzalnej), zaś metoda światłoutwardzalna nie jest refundowana i tym samym całość świadczenia koniecznego dla zdrowia skarżącego jako usługa nierefundowana podlega zasiłkowi celowemu. W zakresie dopuszczalności przyznania zasiłku celowego na świadczenia stomatologiczne, które nie są refundowane (jak ma to miejsce w przypadku skarżącego), wypowiedział się twierdząco Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w wyroku z 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 506/13, wskazał, że można pobierać zasiłek celowy na leczenie stomatologiczne ponad świadczenia gwarantowane, jeśli wymaga tego stan zdrowia i stan majątkowy danej osoby. Nie ulega najmniejszym wątpliwościom fakt, że skarżący jest osobą ubogą, która spełnia kryteria dochodowe do korzystania z pomocy społecznej, zaś stan jego zdrowia (zdiagnozowane m.in. nadciśnienie tętnicze oraz częściowa niepełnosprawność) nie pozwala na skorzystanie z wypełnień amalgamatowych opartych na wysokim odsetku rtęci (niezwykle szkodliwej dla zdrowia, a to zwłaszcza dla osób cierpiących na nadciśnienie tętnicze), a to zwłaszcza, że z przedłożonego zaświadczenie lekarza dentysty wynika wprost, że skarżący potrzebuje leczenia światłoutwardzalnego, czego odmówiły mu organy administracji publicznej i co zaakceptował sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku. Nawet w przypadku gdyby usługa była refundowana skarżącemu jako niepełnosprawnemu, to stan ubóstwa skarżącego, jego stan zdrowia i wskazywane przez niego w skardze powikłania powstałe wskutek braku opieki stomatologicznej zagrażają jego zdrowiu, stąd też przyznanie zasiłku celowego na leczenie stomatologiczne jest w tym wypadku niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bez zrealizowania której powstaje stan niebezpieczeństwa zagrożenia życia i zdrowia. W powołanym wyroku z 4 czerwca 2013 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, jako główny punkt oceny nie na kwestię refundacji/nierefundacji poszczególnych usług, a niemożność pokrycia tych usług i wpływu braku tych usług na stan zdrowia, wskazując, że oczywiste jest, że pewne świadczenia stomatologiczne są dla pacjenta objętego ubezpieczeniem zdrowotnym bezpłatne, a za pozostałe musi płacić. Mogą się jednak zdarzyć sytuacje, że wnioskodawca z uwagi, np. na ubóstwo, nie będzie w stanie świadczeń tych pokryć. Treść wspomnianego art. 39 w opinii WSA nie zabrania przyznania zasiłku celowego na opłacenie takiego leczenia, o ile spełniona jest przesłanka wynikająca z tego przepisu. Wsparcie musi zatem odpowiadać na niezbędne potrzeby życiowe, bez zaspokojenia których powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia osoby (są to żywność, leki, leczenie, opał i odzież). Wskazywany przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie brak udokumentowania medycznego co do konieczności zakupu przez skarżącego ciśnieniomierza również uznać należy za nietrafny w kontekście braku uznania tej potrzeby skarżącego za niezbędną potrzebę w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Konieczność posiadania własnego ciśnieniomierza nie tylko przez skarżącego, ale przez każdą osobę posiadającą problemy z ciśnieniem, nie wymaga legitymowania się stosownym zaświadczeniem lekarskim, gdyż konieczność ta winna być faktem notoryjnym i oczywistym. Skarżący ma zdiagnozowane nadciśnienie tętnicze, które sięga nieraz wysokich skoków i udokumentował to stosownym zaświadczeniem lekarskim. Fakt, że zaświadczenie to nie zawiera wskazań do codziennej (czy też częstej) kontroli ciśnienia nieoznacza, że pomiarów takich osoby chore na ciśnienie nie muszą dokonywać na bieżąco, co wynika wprost z zasad profilaktyki i doświadczenia życiowego. Każda osoba, która choruje na nadciśnienie musi codziennie kontrolować swoje ciśnienie, a to zwłaszcza w kontekście tego, że od wysokości ciśnienia uzależnione jest pobieranie specyficznego leku przez skarżącego. Absolutnie niewystarczające jest odsyłanie skarżącego przez organy administracji i zaskarżony wyrok do najbliższej apteki, czy też punktu, aby tam tylko raz na tydzień, czy w miarę potrzeby mierzył swoje ciśnienie, gdyż jest to niewystarczające ze względu na stan jego zdrowia i specyfikę leku, który musi zażywać. Trudno także wymagać od osób cierpiących na nadciśnienie tętnicze, aby osoby takie odczuwając stan podwyższania ciśnienia (czy też nawet dla zwykłej profilaktyki i zbadania stanu ciśnienia przed zażyciem leku) udawały się jeszcze do najbliższych punktów, gdyż działanie takie powodowałoby jeszcze większy wzrost ciśnienia i zagrożenie dla życia, co tyczy się także osoby skarżącego, który do najbliższego punktu musi pokonać schody w swoim bloku i kilkusetmetrowy odcinek i nie ma przy tym pewności, czy punkt ten będzie czynny i czy będzie możliwe w ogóle wykonanie jakiegokolwiek pomiaru. W odniesieniu do oddalonej skargi w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc grudzień 2017 r. podkreślić należy, że żywność jest tak podstawowym i niezbędnym elementem życia człowieka, że w przypadku zaistnienia przesłanek dochodowych uprawniających do jej otrzymania, pomoc taką należy otrzymać, co również tyczy się osoby skarżącego bezspornie spełniającego kryteria dochodowe w zakresie zasiłków celowych i korzystającego zarówno przed grudniem 2017 r., jak i po tej dacie z zasiłku celowego na zakup żywności. Ponadto w okresie przebywania w sanatorium skarżący niejednokrotnie musiał własnym asumptem na bieżąco kupować sobie żywność, gdyż posiłki serwowane w sanatorium nie zaspokajały jego potrzeb życiowych. Skarżący musiał na bieżąco kupować sobie m.in. cukier, herbatę, chleb oraz inne produkty żywnościowe pod kątem śniadania i kolacji, gdyż było mu to niezbędne dla codziennego utrzymania i wyżywienia w sanatorium. Ponadto, pomimo prawnego obowiązku Sąd I instancji zaniechał ustosunkowania się do zarzutu skarżącego wskazującego na należność przyznania częściowego zasiłku celowego za te dni grudnia 2017 r., w którym nie przebywał w sanatorium. Zasiłek co do zasady jest wypłacany za cały miesiąc i zawsze kiedy jest spełnione kryterium dochodowe, niemniej jednak nawet uznając za zasadne brak wypłaty zasiłku za okres pobytu w refundowanym sanatorium (tj. od [...] do [...] grudnia 2017 r.), to bezspornie należy się skarżącemu proporcjonalny zasiłek za pozostałe dni miesiąca grudnia, tj. od [...] do [...] i od [...] do [...] grudnia, której to kwestii w ogóle nie poruszył sąd administracyjny i nie ustosunkował się do takiego zarzutu skarżącego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżone rozstrzygnięcia administracyjne skutkujące nieprzyznaniem skarżącemu wnioskowanych zasiłków celowych. Sąd I instancji trafnie bowiem zwrócił uwagę, że skarżący otrzymuje bieżące wsparcie w postaci świadczeń z pomocy społecznej. Celem tej pomocy nie jest jednak zaspokajanie wszystkich, nawet obiektywnie koniecznych, potrzeb osób wnioskujących, ale tylko niezbędnych potrzeb takich osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej niemożliwej do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości – zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Udzielanie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej jest przy tym uwarunkowane także możliwościami tej pomocy - zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej – która przejawia się w konieczności uwzględnienia ilości osób wymagających wsparcia ze środków tej pomocy. W rozpatrywanej sprawie organy administracji w wystarczający sposób wykazały brak podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego, dlatego także ocena Sądu I instancji rozstrzygnięć administracyjnych nie narusza obowiązującego prawa. Skoro bowiem udzielenie świadczenia w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ma charakter fakultatywny - zasiłek celowy może bowiem być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej - to odmowa przyznania takiego zasiłku może nastąpić przy wykazaniu, że w okolicznościach konkretnej sprawy udzielenie pomocy w takiej formie nie spełnia wymagań określonych także w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji wykazał w zaskarżonym orzeczeniu brak podstaw do zastosowania wobec skarżącego art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej słusznie uwzględniając przy wykładni tego przepisu także okolicznosci wynikające z powołanego wyżej art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Sąd rozważył również okoliczności faktyczne nieprzyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego zasiłków celowych prawidłowo oceniając brak wykazania przez skarżącego niezbędności z punktu widzenia celów pomocy społecznej uzyskania świadczenia stomatologicznego w wybranej przez niego formie oraz nabycia ciśnieniomierza. O ile bowiem wskazane potrzeby medyczne mogą być uznane za konieczne, o tyle konieczność ta nie może wynikać z subiektywnego uznania skarżącego, ale musi być poparta jednoznacznym stwierdzeniem lekarskim co do niezbędności uzyskania świadczeń właśnie w takiej formie lub w taki sposób. W przedstawionej przez skarżącego pisemnej informacji lekarza dentysty z [...] stycznia 2018 r., błędnie określonego w skardze kasacyjnej zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] lutego 2018 r., wskazano jedynie, że u skarżącego wymagane jest leczenie zachowawcze zębów [...] i [...]; koszt 1 wypełnienia światłoutwardzalnego – 150 zł, w sumie 300 zł. Z tak sformułowanej pisemnej informacji lekarza dentysty nie wynika wskazanie do leczenia stomatologicznego tylko w formie wypełnień światłoutwardzalnych ze względu na schorzenia skarżącego. Omawiana pisemna informacja lekarza dentysty nie jest więc wystarczającym dowodem do uznania konieczności sfinansowania skarżącemu usługi stomatologicznej ze środków pomocy społecznej. Również niezbędność posiadania przez skarżącego ciśnieniomierza nie została wykazana jakimkolwiek zaświadczeniem, aby przyznanie zasiłku celowego na zakup ciśnieniomierza znajdowało uzasadnienie w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Odmowa zaś przyznania zasiłku celowego na zakup żywności za miesiąc grudzień 2017 r. znajduje uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym. W dniach od [...] do [...] grudnia 2017 r. skarżący przebywał w sanatorium, w którym miał zapewnione wyżywienie. Z akt sprawy wynika zaś, że skarżący sukcesywnie otrzymuje środki finansowe z pomocy społecznej, ale część z nich przeznacza dla swojej córki. W grudniu 2017 r., jak oświadczył skarżący, przeznaczył dobrowolnie dodatkowe 300 zł dla swojej córki. W tych okolicznościach skarżący powinien w pierwszej kolejności wykorzystać środki z pomocy społecznej zgodnie z potrzebami, na które pomoc ta jest mu udzielana. Nie może bowiem oczekiwać uzyskiwania kolejnych środków finansowych na zaspokajanie swoich potrzeb bytowych tylko dlatego, że otrzymane dotychczas środki przeznaczył na inne cele, niż udzielona pomoc. Z oświadczeń skarżącego znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, dlatego we wniosku o uzyskanie z pomocy społecznej zasiłku celowego na wyżywienie w grudniu 2017 r. nie wskazał na konieczność ponoszenia wydatków na utrzymanie córki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.