II SA/Gl 501/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi A. R. i R. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji 1) uchyla zaskarżoną postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej solidarnie na rzecz skarżących kwotę 580,00 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Starosta [...] postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 4 pkt 29 i 30, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego wydanym na wniosek Burmistrza P. w ramach postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "Budowa drogi dojazdowej" na rzecz A. i R. R. (dalej jako strony lub skarżący) uzgodnił lokalizację inwestycji "Budowa drogi dojazdowej" na działkach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 położonych w W. w zakresie ochrony gruntów rolnych: pozytywnie dla gruntu o powierzchni 1,1083 ha stanowiącego grunty orne klasy IVa o pow. 0,9619 ha oraz pastwiska trwałe klasy IV o pow. 0,1464 ha oraz negatywnie dla gruntu o pow. 5,1635 ha stanowiącego grunty orna klasy lllb o pow. 4,7969 ha oraz pastwiska trwałe klasy III o pow. 0,3666 ha. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pozytywnie zaopiniowano przedmiotową inwestycję w odniesieniu do gruntów, które nie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Negatywnie zaś zaopiniowano tę część wniosku, która odnosiła się do gruntów ornych klasy IIIB oraz pastwiska trwałe klasy III. W uzasadnieniu tym przywołano unormowania prawne pozwalające wyłączyć tego typu grunty i po przeprowadzeniu stosownej analizy stwierdzono, że grunty rolne III klasy wymienione w sentencji decyzji nie spełniają warunków określonych w art. 7 ust. 2a pkt. 1,3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z powyższym postanowieniem nie zgodziły się strony, które reprezentowane przez pełnomocnika K. K. wniosły zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W zażaleniu tym podniesiono, że organ uzgadniający odniósł się do znacznie większego obszaru niż ten, który ujęty został we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a także podniesiono, że nie otrzymano wniosku o uzgodnienie skierowanego do organu ochrony gruntów rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia przybliżono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniesiono się do wniosku stron skierowanego do Burmistrza P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "Budowa drogi dojazdowej" i przywołano regulacje prawne zamieszczone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że w ramach wskazanego postępowania niezbędne było uzgodnienie z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Następnie przywołano regulacje umożliwiające wyłączenie użytków rolnych klasy I - III, bez konieczności uzyskania zgody właściwego ministra. W tym zakresie odwołano się do postanowień art. 7ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i podzielono stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji w kwestionowanym postanowieniu i stwierdzono, że trzy z czterech wymogów przewidzianych wskazanym przepisem nie jest spełnionych. W końcowej części postanowienia odniesiono się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu i podkreślono, że nie jest trafny zarzut co do braku znajomości wniosku o uzgodnienie, ponieważ jego odpis został skierowany na adres pełnomocnika, nadto nie podzielono zarzutu, że obszarem uzgodnienia objęto obszar znacznie przekraczający teren wynikający z wniosku inwestora. W tym zakresie odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślono, że uzgodnienie winno objąć obszar całości, a nie wyłącznie części, która w następstwie inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Z powyższym postanowieniem nie zgodziły się strony, które reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego M. J. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skargę tę wniesiono jedynie w części dotyczącej negatywnego uzgodnienia obejmującego grunty o pow. 5.11635 ha stanowiącego grunty orne klasy lllb o pow. 4,7969 ha oraz pastwiska trwałe klasy III o pow. 0.3666 ha. Wskazanemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że lokalizacja inwestycji wiąże się ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, podczas gdy inwestycja w całości zlokalizowana jest na części nieruchomości obciążonej służebnością przechodu i przejazdu. Nadto wskazano na naruszenie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że zostały łącznie spełnione warunki, od których spełnienia uzależniony jest brak obowiązku uzyskiwania zgody ministra właściwego na przeznaczanie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klasy I - III. W oparciu o te zarzuty wniesiono o zobowiązanie organów administracji publicznej do wydania postanowienia o pozytywnym uzgodnieniu lokalizacji inwestycji w zakresie ochrony gruntów ornych i leśnych obejmujących także grunty o pow. 5.11635 ha stanowiącego grunty orne klasy lllb o pow. 4,7969 ha oraz pastwiska trwałe klasy IlI o pow. 0.3666 ha. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za podjęciem sygnalizowanego rozstrzygnięcia. W szczególności podkreślono, że przedmiotowe działki obciążone są służebnościami gruntowymi, a mianowicie prawem przechodu i przejazdu z wyłączeniem ciężkiego sprzętu rolniczego, a tym samym pas szerokości 5 m jest już przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, a zatem z uwagi na brak spełnienia przesłanki zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze czyni bezprzedmiotową analizę kwestii uzyskania zgody w kontekście spełniania przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji stosownie do postanowień art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego wydał postanowienie uzgadniające w ramach prowadzonego przez Burmistrza P. postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "Budowa drogi dojazdowej" na rzecz skarżących uzgodnił lokalizację inwestycji "Budowa drogi dojazdowej" na działkach wymienionych w sentencji postanowienia położonych w W. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Postanowienie to wydane zostało w oparciu o treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1161). Zgodnie z przywołanym art. 61 ust. 1 pkt 4 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, wśród których jest też następujący teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych warunek ten jest spełniony wówczas, gdy w ramach prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy właściwy organ dla ochrony gruntów rolnych i leśnych wyda uprzednie uzgodnienie. W rozpoznawanej sprawie Sąd zetknął się z tego typu sytuacją, ponieważ skarżący wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budowy określonej inwestycji, a mianowicie drogi dojazdowej. Przedmiotowa droga ma przebiegać przez szereg działek i jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych decyzja o warunkach zabudowy nie musi obejmować całości działek, a jedynie ich części, na których dana inwestycja będzie zlokalizowana. We wniosku do organu administracji skarżący wskazali, że inwestycja będzie realizowana na powierzchni 3500 m2. Z uwagi na fakt, że wskazana droga ma przebiegać przez tereny stanowiące grunty orne i pastwiska trwałe klasy III, IIIB, IV i IVa, niezbędne było zwrócenie się przez organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy przywoływanej inwestycji o uzgodnienie do organu odpowiedzialnego za ochronę gruntów rolnych i leśnych. Kolejną kwestią, którą należy poruszyć w ramach prowadzonych rozważań to przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia uzgadniającego przez organ zobowiązany do ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do postanowień art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisu wyższego nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. Zgodnie z ustępem 2 tej regulacji przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a przedmiotowej ustawy. Zgodnie z tym ustępem nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy: położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.): położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze. zm.): ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Przywołane powyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych legły u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Organy administracji dokonały analizy położenia gruntów klasy III oraz lllb i ustaliły, że w przypadku tej klasy gruntów nie zostały spełnione wymogi wynikające z treści art. 7 ust. 2a pkt 1, 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniach obu rozstrzygnięć wypowiadające się w sprawie organy w sposób tożsamy odniosły się do tych wymogów. Przedstawiony powyżej stan prawny i faktyczny występujący w rozpoznawanej sprawie pozwala stwierdzić, że organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie postępowania uzgodnieniowego wyszły poza ramy prowadzonego postępowania. Jak bowiem wynika z wniosku skarżących wystąpili oni do Burmistrza P. o ustalenie warunków zabudowy budowy drogi dojazdowej, a obszar realizowanej inwestycji ma objąć 3500 m2. W świetle powyższego organ prowadzący postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że przedmiotowa droga ma przebiegać przez grunty orne III i IV klasy wystąpił o uzgodnienie do organu odpowiedzialnego za ochronę tego typu gruntów. Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest tak skonstruowane, że zezwala na wyłączenie gruntów IV klasy i takiej zgody nie zawiera w odniesieniu do gruntów lII klasy. Równocześnie z rozstrzygnięcia tego wynika, że uzgodnienie pozytywne jest na powierzchnię 1,1083 ha, a negatywne na powierzchnię 5,1635 ha, przy czym z treści tego uzgodnienia nie wynika czy tereny objęte uzgodnieniem pozytywnym przechodzą przez teren wyznaczony pod projektowaną inwestycję, czy też znajdują się na obszarze objętym negatywnym stanowiskiem organu. Osnowa zaskarżonego postanowienia nie jest w żaden sposób związana z przedmiotem prowadzonego postępowania i nie wynika z niej, czy teren przewidziany pod budowę drogi podlega wyłączeniu czy też nie. Taka budowa przedmiotowego rozstrzygnięcia pozwala uznać, że organy administracji publicznej obu instancji dopuściły się naruszenia przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Istota tego przepisu związana jest z tym, że jeżeli w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wydanie decyzji uzależnione jest od uprzedniego zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu takiego stanowiska. Zajęcie stanowiska winno nastąpić niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni. Zakres postępowania wpadkowego wyznaczony jest ramami postępowania głównego, zatem organ zajmujący w ramach postępowania wpadkowego stanowisko w sprawie powinien uczynić to w taki sposób, aby organ prowadzący postępowanie mógł z wykorzystaniem wydanego postanowienia wydać finalne rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia organ prowadzący postępowanie główne dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "Budowa drogi dojazdowej" nie będzie w stanie wydać prawidłowego rozstrzygnięcia, a wynika to z tego, że z dostępnych akt administracyjnych i treści wydanego postanowienia uzgadniającego nie jest wiadome położenie gruntów klasy III i klasy IV w stosunku do projektowanej inwestycji. W konsekwencji uznać należy, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem naruszenie przepisu prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnoszone w skardze argumenty dotyczące tego, że przedmiotowa inwestycja wiąże się ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy inwestycja w całości zlokalizowana jest na części nieruchomości obciążonej służebnością przechodu i przejazdu nie mogą zostać uwzględnione. Fakt obciążenia wymienionych nieruchomości służebnością przechodu i przejazdu nie ma żadnego wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia w omawianym zakresie, ponieważ przepisy przewidujące przesłanki przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne takiej przesłanki nie przewidują, a zatem okoliczność ta nie może leżeć u podstaw podejmowanych w tym zakresie rozstrzygnięć. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że analiza akt administracyjnych i treści zażalenia jak również skargi do tutejszego Sądu pozwalają uznać, że skarżący występując o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej oczekują przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne całych działek, przez które przechodzi projektowana droga, przewidzianych pod całkiem inną inwestycję, a mianowicie jak zostało to podniesione w odwołaniu na budowę 57 budynków mieszkaniowych. W ramach tego postępowania takie rozstrzygnięcie nie jest możliwe do wydania, zatem oczekiwania skarżących wyrażane w zażaleniu i w skardze nie mogą być uwzględnione. W ramach ponownie prowadzonego postępowania uzgodnieniowego organ pierwszej instancji wypowie się co do wyłączenia gruntów rolnych niezbędnych dla realizacji inwestycji przewidzianej we wniosku skarżących złożonym do Burmistrza P.. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c wyżej wymienionej ustawy należało orzec jak w sentencji.