II SA/Gl 306/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. UZASADNIENIE Pismami z dnia 2 grudnia 2005 r. i z dnia 29 grudnia 2005 r. J. G. wystąpił do Starosty [...] o wypłatę odszkodowania za działkę nr 1, karta mapy 5, obręb [...], gmina K., która – jak podał - została wydzielona pod przebudowę drogi C. Pismem z dnia 6 lutego 2006 r. Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w C. poinformował wnioskodawcę o treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające), wskazując m.in., że podstawą do prowadzenia postępowania ustalającego odszkodowanie za grunty pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, a zajęte pod drogi publiczne stanowi, poza wnioskiem byłego właściciela, ostateczna decyzja wojewody potwierdzająca przejście własności danej nieruchomości na rzecz właściciela drogi. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2006 r. Wojewoda [...] działając na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. (dalej GDDKiA) stwierdził nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa działki nr 1, k. m. 5, obręb [...], mającą powierzchnię 0,0613 ha, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była własnością J. G. Decyzja ta nie utrzymała się jednak w obrocie prawnym, bowiem w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J. G. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...]r., nr [...], uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Wobec przedłużającego się postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia własności przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wszczętej z wniosku J. G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Kolejną decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wojewoda [...] działając w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ponownie stwierdził nabycie przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości. Także i ta decyzja jednak nie ostała się w obrocie prawnym, bowiem w wyniku odwołania wniesionego przez J. G. została ona uchylona, tym razem decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...]r., nr [...], a sprawa została przekazana Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując po raz trzeci wniosek GDDKiA decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa, w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1, k. m. 5, obręb [...], ujawnionej w Księdze Wieczystej [...], w której jako jej właściciel jest wpisany J. G.. Decyzja ta wobec nie wniesienia odwołania przez strony uzyskała walor ostateczności. W następstwie tego orzeczenia Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie wszczęte z wniosków J. G. W toku podjętego postępowania GDDKiA pismem z dnia 7 czerwca 2011 r., poinformowała Starostę [...], że nie będzie podejmowała dalszych działań dotyczących uregulowania stanu prawnego działki nr 1. W następstwie tego J. G. wystosował do różnych organów szereg pism. W tym m.in. skierował do GDDKiA wniosek z dnia 3 sierpnia 2011 r. o wykonanie rozbiórki samowolnie wykonanego odcinka drogi o długości 60,3 m i szerokości 4 m znajdującej się na jego działce nr 1 stanowiącej drogę zbiorczą. Droga ta przebiega bowiem w odległości 3,20 m od jego budynku mieszkalnego. W innym piśmie z dnia 16 sierpnia 2010 r. J. G. domagał się od Wojewody [...] także zobowiązania GDDKiA do wkopania słupków granicznych między jego działką nr 1, a stanowiąca własność Skarbu Państwa działką nr 2. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę krajową, oznaczoną jako działka nr 1, uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podał, że jedną z przesłanek koniecznych do wypłaty w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną stanowi decyzja wojewody stwierdzająca nabycie takiej nieruchomości z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego bądź przez Skarb Państwa. Wobec zaś faktu, że ostateczną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej działki przez Skarb Państwa to brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania o wypłatę odszkodowania w oparciu o powołany przepis ustawowy. W odwołaniu od tej decyzji J. G. domagał się jej zmiany bądź uchylenia. Wskazał, że Skarb Państwa - GDDKiA władał w dniu 31 grudnia 1998 r. częścią jego działki nr 1, która stanowiła rów o szerokości 4 m oraz pas o szerokości 1 m. Ta część działki znajdowała się zatem w obrębie pasa drogi krajowej [...]. Skarżący dodał, że Skarb Państwa nie władał natomiast terenem pokrytym aktualnie asfaltem frezowanym, który w tej dacie nie stanowił drogi i był porośnięty trawą. Na poparcie tych twierdzeń powołał się na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] r., nr [...], w którym poinformowano go o konieczności podziału działki 1. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Starosty [...], że warunkiem koniecznym do ustalenia i wypłaty odszkodowania w oparciu o przepis art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające jest uprzednie wydanie przez wojewodę decyzji w przedmiocie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Decyzja ta precyzuje bowiem przedmiot roszczenia odszkodowawczego i stanowi wyłączny dowód stwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę przez określony podmiot publicznoprawny. Tym samym skoro Wojewoda [...] ostateczną decyzją odmówił stwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości odwołującego się to Starosta [...] nie miał podstaw do wypłaty żądanego odszkodowania. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nie kontrolował kwestii władania przez Skarb Państwa częścią działki nr 1, bowiem postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. G. domagał się zmiany opisanej decyzji Wojewody [...] i wypłaty odszkodowania za zajętą część działki nr 1. Ponadto wniósł on o zawieszenie postępowania do czasu dokonania geodezyjnego podziału działki nr 1. W uzasadnieniu skargi J. G. podał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że w sprawie nie wystąpiły wszystkie przesłanki do wypłaty należnego mu odszkodowania, a w szczególności nie zaistniał skutek prawny w postaci przejścia prawa własności na rzecz określonego podmiotu publicznoprawnego. Skarb Państwa - GDDKiA władał bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. częścią jego działki nr 1, która wchodziła w skład pasa drogi [...]. Zdaniem skarżącego aby były spełnione w sprawie wszystkie przesłanki do wydania orzeczenia koniecznym było dokonanie podziału działki nr 1, o czym stanowiło postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]r., Nr [...], informujące o konieczności przeprowadzenia takiego podziału. Podział taki – jak podał skarżący - przywróci bowiem stan poprzedni oddalając przedmiotową drogę na odległość 12 m od jego budynku mieszkalnego. Skoro zaś Wojewoda odmówił decyzją z dnia [...] r. ( winno być [...] r. – przyp. Sąd) stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa prawa własności części działki nr 1, to przeprowadzi on jej podział przez geodetę uprawnionego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, w tym przede wszystkim do kwestii stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa części nieruchomości skarżącego organ wskazał, że dołączone do skargi pismo i postanowienie Wojewody [...]ego pochodzą sprzed wydania ostatecznej decyzji odmawiającej przejścia na rzecz Skarbu Państwa działki nr 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 dalej zwanej p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że niezaskarżalnym postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r. WSA w Gliwicach oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania uznając go za bezzasadny. Skarżącemu przyjdzie zaś wyjaśnić, że stosownie do art. 73 ust. 3a ustawy Przepisy wprowadzające, który mógł znaleźć zastosowanie w sprawie, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego nie wydaje się odrębnej decyzji o jej podziale. Przechodząc do analizy zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające decyduje zatem jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te mają charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie może być właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy). Wyżej przedstawiony stan prawny nasuwa wiele wątpliwości interpretacyjnych. Wyrazem tego było już kilkukrotne badanie przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności przepisów zamieszczonych w art. 73 tej ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99 [w:] OTK z 2000 r. nr 2, poz. 60; z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 [w:] OTK-A z 2004 r. nr 7, poz. 66; z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07 [w:] OTKA-A 2009/8/`123; z dnia 19 maja 2011 r. sygn. K 20/09 [w:] OTK-A 2011/4/35). W świetle powołanych przepisów zamieszczony w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające zwrot o przejściu "z mocy prawa" na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne co prawda zakłada pełny automatyzm przewidzianego tym przepisem skutku bez potrzeby wydania jakiegokolwiek konstytutywnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustawodawca zaprzeczył jednak temu automatyzmowi rozstrzygając w ust. 3 tego artykułu, jak już wskazano wyżej, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości drogowych jest ostateczna decyzja wojewody. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednakże zgodność, co do tego, że dopiero wydanie przez wojewodę wspomnianej decyzji i ujawnienie w księdze wieczystej przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub podmiotu samorządowego umożliwia rozpatrzenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania byłym właścicielom nieruchomości drogowych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 1/06 [w:] LEX nr 219247 , czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Gd 911/04 [w:] LEX nr 235247). Wspomniana decyzja wojewody określa bowiem, czy nieruchomość zajęta pod drogę przeszła na własność podmiotu publicznoprawnego wskazanego w art. 73 ust. 1 ustawy, jaką powierzchnię miała ta nieruchomość oraz wskazuje podmiot wymieniony w ust. 2 pkt 1 lub 2 tego artykułu zobowiązany do wypłaty należnego byłym właścicielom odszkodowania. Dodać należy, że zgodnie z przepisami zamieszczonymi w rozdziale 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do których odsyła art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające przedmiotowe odszkodowanie jest wypłacane osobom, którym została odjęta ich własność. Z tego powodu, skoro Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości skarżącego oznaczonej jako działka nr 1, brak było podstaw domagania się przez niego ustalenia przez starostę i wypłaty przez Skarb Państwa odszkodowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Działka ta w dalszym ciągu jest bowiem ujawniona w księdze wieczystej, jako część nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. W tej sytuacji zatem Starosta [...] zasadnie zastosował w sprawie przepis art. 105 § 1 k.p.a. nakazujący organowi umorzenie wszczętego postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. Skarżącemu należy wyjaśnić, że w oparciu o wniesioną w dniu 21 stycznia 2012 r. skargę Sąd nie był uprawniony do zbadania zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. Skoro zaś – jak twierdzi - część jego działki nr 1 o szerokości ok. 5 m była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę krajową [...], to winien był się odwołać się od decyzji Wojewody [...]ego zgodnie z pouczeniem w niej zawartym. W przypadku niesatysfakcjonującego go stanowiska Ministra Infrastruktury byłby on wówczas uprawniony do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzja odmawiająca stwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej działki otwiera natomiast skarżącemu możliwość wytoczenia przed sądem powszechnym powództwa w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego przeciwko podmiotowi korzystającemu bez podstawy prawnej z jego działki. Dodać należy także, że w przypadku wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. skarżący może domagać się w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznowienia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania wszczętego jego wnioskami z grudnia 2005 r. Z przytoczonych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.