II OSK 2082/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K i W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1337/19 w sprawie ze skargi M.K i W.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1337/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K i W.K. (dalej skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Postanowieniem z dnia z [...] marca 2019 r., [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PWINB), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2196 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 2166 ze zm., dalej pr.bud.), w związku z rozpatrywaniem odwołania M.i D.T. (dalej odwołujący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S.(dalej PINB) z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], zawiesił prowadzone postępowanie odwoławcze. Decyzja PINB, od której PWINB rozpatrywał odwołanie, nakładała na odwołujących obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 listopada 2019 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] (4 egzemplarze), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, wykonania częściowej rozbiórki ściany podłużnej północnej i szczytowej zachodniej garażu wg. załącznika nr 1 do decyzji PINB oraz odprowadzenia wód opadowych z dachu garażu na własny teren, tj. działkę nr [...] po dokonaniu przebudowy związanej z częściową rozbiórką w/w ścian (wymogiem było, by dach garażu w całości znalazł się na działce nr [...]). Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażowego przylegającego bezpośrednio do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (należącego obecnie do odwołujących), usytuowanego w taki sposób, że jego narożnik wchodzi na teren sąsiedniej działki nr [...] będącej własnością skarżących. W toku postępowania ustalono, że ówcześni inwestorzy wybudowali garaż dobudowany do budynku mieszkalnego na działce nr [...] o większych gabarytach, co stanowiło istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę z dnia 16 lutego 1984 r., nr [...]. Efektem tego garaż znajduje się częściowo na sąsiedniej działce nr [...]. Działka nr [...] została następnie sprzedana odwołującym. Podaniem z 30 listopada 2018 r. odwołujący złożyli odwołanie od decyzji PINB. Poinformowali jednocześnie, że wystąpili do Sądu Rejonowego w S. (sprawa tocząca się pod sygn. akt I C 2980/18) o przeniesienie własności części działki zajmowanej przez należący do nich garaż w trybie art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1495, dalej k.c.). Sąd Rejonowy w S. (I Wydział Cywilny) poinformował pismem z 17 stycznia 2019 r., że pod sygn. akt I C 2980/18 toczy się postępowanie z powództwa odwołujących przeciwko skarżącym o przeniesienie własności części działki nr [...] oraz przekazał informację, że w uzasadnieniu pozwu wskazano podstawę prawną art. 222 § 1 k.c. Poinformowano również, że w sprawie wniesiono pozew wzajemny i nie jest możliwe określenie terminu zakończenia sprawy. PINB stwierdził, że postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w S. stanowi okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego. Dlatego zasadne było zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Podaniem z 19 marca 2019 r. skarżący zakwestionowali postanowienie z 11 marca 2019 r. Wydanemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. GINB postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie PINB z dnia 11 marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. GINB opisał w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego w rozpatrywaniu decyzji PINB z 19 listopada 2018 r. GINB wskazał również na większą ilość uprawnień przysługujących sądom powszechnym (porównując je do uprawnień organów nadzoru budowlanego) w przypadku sporów odnośnie do prawa do nieruchomości. Skarżący wnieśli do WSA skargę na postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., i zwrócił się o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. GINB wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że w sprawie zachodzi związek przyczynowy między postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w S., a postępowaniem odwoławczym, prowadzonym przez PWINB od decyzji PINB oraz wskazał na istniejące podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji PINB z [...] listopada 2018 r. Rozpoznając sprawę WSA za zgodne z prawem uznał postępowanie organów i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: PINB decyzją z [...] listopada 2018 r. nałożył na odwołujących obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2019 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Odwołujący wnieśli do PWINB odwołanie od decyzji z [...] listopada 2018 r. Postanowieniem z [...]marca 2019 r. PWINB zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2018 r. a po rozpatrzeniu zażalenia GINB stwierdził, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego. Dokonując wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. WSA skonstatował, że kluczowym elementem "zagadnienia wstępnego" (w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wynika z akt sprawy, poprzedni właściciele działki nr [...] wybudowali garaż dobudowany do budynku mieszkalnego na tej działce o większych gabarytach niż przewidywała to decyzja o pozwoleniu na budowę. Garaż został usytuowany w taki sposób, że jego narożnik wchodzi na teren sąsiedniej działki nr [...] będącej własnością skarżących. Obecnymi właścicielami działki nr [...] są odwołujący. Zdaniem Sądu, zasadnie organ za "zagadnienie wstępne" uznał toczące pod sygnaturą akt I C 2980/18 przed Sądem Rejonowym w S. postępowanie w sprawie powództwa odwołujących o przeniesienie własności części działki [...], zajmowanej przez należący do nich garaż, w trybie art. 222 § 1 k.c. Nie ulega wątpliwości, że sąd powszechny (w przypadku sporów dotyczących prawa do nieruchomości) ma więcej formalnych uprawnień niż organy nadzoru budowlanego (np. nakaz usunięcia budowli, zasądzenie za odszkodowaniem części lub całej nieruchomości, czy zasądzenie odszkodowania za poniesione nakłady na budowę na cudzym gruncie). Organ nadzoru budowlanego tak szerokich uprawnień nie ma. Ewentualny nakaz rozbiórki, czy inne działania administracyjne bez umożliwienia inwestorowi próby uregulowania stanu prawnego, nie prowadziłyby do restytucji naruszeń prawa, lecz do nieuzasadnionej represji. Zatem zasadnie organy uznały, że kwestia możliwości zasądzenia części nieruchomości rozstrzygana przez sąd w postępowaniu cywilnym, może stanowić zagadnienie wstępne, a w konsekwencji jej wyłonienie (złożenie stosownego wniosku przez inwestorów) w toku postępowania naprawczego, nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu prawa wskutek zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi związek przyczynowy między postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w S. a postępowaniem odwoławczym prowadzonym przez organ wojewódzki od decyzji PINB dla miasta S. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie przed sądem powszechnym w kwestii uregulowania (przesądzenia) statusu prawnego spornej części nieruchomości, będzie skutkowało dalszymi rozstrzygnięciami w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym PWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. prawidłowo zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji PINB dla miasta S. z [...] listopada 2018 r., a postanowienie organu II instancji utrzymujące je w mocy jest również zgodne z prawem. W skardze kasacyjnej M.K i W.K. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli w całości wyrok z dnia 28 lutego 2020 r. i zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - podstawą do zastosowania tego przepisu nie może być zatem taki związek dwóch postępowań prowadzonych w odniesieniu do tej samej nieruchomości, który nie polega na bezpośrednim związku przyczynowym, b) art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. niedołożenie wszelkich starań do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez brak ustalenia faktycznego wpływu decyzji PINB o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego – wykonania częściowej rozbiórki ściany podłużnej północnej i szczytowej zachodniej garażu, c) art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. postępowanie w sprawie wydania wyroku i postanowienia było prowadzone w sposób stronniczy, powodujący utratę zaufania wnioskodawcy do władzy publicznej, przez powoływanie się na orzeczenia sądów administracyjnych nie mających związku ze sprawą. Interes odwołujących nie może być traktowany w sposób uprzywilejowany w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...]września 2007 r., nr [...] oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, d) art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. Sąd nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Sąd oprócz powołania się na orzeczenie WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1263/18, nie mające związku z niniejszym stanem faktycznym nie wskazał, dlaczego utrzymał w mocy postanowienie z dnia 11 marca 2019 r., e) art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. Sąd nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd poza lakonicznym stwierdzeniem nie wskazał, jakie okoliczności przemawiają za brakiem możliwości uchylenia postanowienia z dnia 11 marca 2019 r., f) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 przez jego zastosowanie. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczenie rozpoznania sprawy do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw. Wykroczenie poza ich obręb dopuszczalne jest jedynie w razie zaistnienia jednej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia którejkolwiek z nich w niniejszym postępowaniu. Ze względu na wynikające z powyżej wskazanej regulacji ograniczenie zakresu rozpoznania sprawy do wyraźnie sformułowanych podstaw, użycie przez skarżących kasacyjnie zwrotu "w szczególności" w ramach formułowania zarzutów nie mogło mieć dla ich rozpoznania znaczenia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do samodzielnego konstruowania podstaw ani do domyślania się ich treści z całokształtu twierdzeń skarżących kasacyjnie. Podobnie poprzestanie na stwierdzeniu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 "przez ich niezastosowanie", bez dokładnego wyjaśnienia postaci zjawiskowej naruszenia czyniło wskazane zarzuty niepełnymi. W drugim z wymienionych przypadków nie podano w ogóle nazwy ustawy do której odnosi się wskazany art. 51 ust. 1 pkt 1. Naczelny Sąd Administracyjny ma na względzie obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Nie oznacza to jednak, że strona skarżąca kasacyjnie zwolniona jest z powinności dokładnego formułowania zarzutów kasacyjnych, nie tylko z punktu widzenia ich merytorycznej zawartości, lecz tym bardziej formalnego brzmienia. Nietrudno przy tym zauważyć, że podstawy kasacyjne w rozpoznawanej sprawie stanowią niemal dokładne odbicie zarzutów skargi do których odniósł się już WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Brak wskazania naruszeń, których zdaniem skarżących kasacyjnie dopuścił się WSA, sprowadzający się jedynie do polemiki z zaskarżonym orzeczeniem, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodne z prawem, już z tego tylko powodu prowadził do uznania wniesionego środka zaskarżenia za niezasadny. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez sąd I instancji i uczynił je podstawą poniższych rozważań. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że równolegle z postępowaniem administracyjnym, w którym zapadła decyzja z dnia [...] listopada 2018 r., od której wniesiono odwołanie, toczy się postępowanie przed sądem powszechnym, którego przedmiotem jest przeniesienie własności części działki nr [...], częściowo zajmowanej przez należący do odwołujących garaż. Postępowanie to ma charakter prejudycjalny względem postępowania administracyjnego, ponieważ jego finalne rozstrzygnięcie będzie rzutowało na samą dopuszczalność prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pr.bud. WSA trafnie w tej materii skonstatował, że dopiero prawomocne rozstrzygnięcie przed sądem powszechnym odnośnie statusu prawnego spornej części nieruchomości będzie skutkowało dalszymi rozstrzygnięciami w postępowaniu administracyjnym. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wnoszący środek odwoławczy obawiają się rozstrzygnięcia, jakie zapadnie przed sądem powszechnym wskazując wręcz, że organy, a w ślad za nimi WSA automatycznie przyjmują "wydanie niekorzystnego dla właściciela działki nr [...] W.K. rozstrzygnięcia sprawy podporządkowując temu celowi cały proces i licząc na wzmocnienie swego rozstrzygnięcia orzeczeniem Sądu Rejonowego". Tego rodzaju rozumowanie nie jest uprawnione i nie wynika ono z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wskazywanie z kolei na możliwość późniejszego wznowienia postępowania, które miałoby doprowadzić do finalnego rozstrzygnięcia o rozbiórce garażu pozostaje w sprzeczności z sensem regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., która tego rodzaju zabiegom przeciwdziała. Z przedstawionych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 7-8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy został przez WSA ustalony w sposób dokładny i pogłębiony. Okoliczności powołania się przez WSA na rozstrzygnięcia zapadłe w innych sprawach, dla wzmocnienia zaprezentowanej argumentacji, nie należy traktować ani w kategoriach stronniczości, ani też nieustalenia stanu sprawy. Praktykę taką zastosowali zresztą sami skarżący kasacyjnie powołując się na konkretne judykaty, a nawet cytując obszerne fragmenty niektórych spośród nich. Działanie tego rodzaju można w różny sposób oceniać, zarówno z punktu widzenia sposobu argumentowania sądu czy też stron procesowych, jak też jasności i precyzji wywodu. Nie oznacza ona jednak automatycznie braku obiektywizmu czy też przeszkody w ustaleniu prawdy obiektywnej, nawet gdy nie wydaje się do końca trafna czy też uzasadniona. Tego rodzaju zarzutu nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przypisać sądowi I instancji w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.