II SAB/Ol 111/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2021 r., M. L. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Starosty Powiatu "[...]" (dalej: "Starosta") o udostępnienie informacji publicznej, przez podanie, czy na działki o numerach: "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]", były wydane decyzje o pozwoleniu na budowę i jeżeli tak, to skarżący wniósł o przesłanie skanu decyzji z informacją, kiedy stały się ostateczne. Starosta, pismem z dnia 26 lipca 2021 r. poinformował skarżącego, że nie ma możliwości udzielenia odpowiedzi na podstawie przedłożonego wniosku i wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku, w terminie 14 dni, przez podanie, jakich konkretnie decyzji - pozwoleń na budowę żąda, to jest o określenie okresu ich wydania i realizacji. Jednocześnie poinformował skarżącego, że zakres żądanych informacji dostępny jest w publicznej wyszukiwarce Rejestru Wniosków RWDZ[1] pod adresem http://wyszukiwarka.gunb.gov.pl/. Następnie, skarżący wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej, objętej ww. wnioskiem. Wniósł o zobowiązanie Starosty do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Do uznania Sądu pozostawił orzeczenie na podstawie art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. Skarżący zarzucił, że pomimo upływu terminu do udzielenia informacji publicznej, przedmiotowy wniosek nie został rozpatrzony przez Starostę. Stwierdził, że nie posiada informacji, do podania których został wezwany, to jest konkretnych numerów wydanych decyzji, okresu ich wydania i realizacji. Ocenił, że wniosek jest jasny i precyzyjny. Dotyczy działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi, więc ustalenie przez organ wydający decyzje w zakresie pozwolenia na budowę na tego typu obiektów budowlanych, jest oczywiste do ustalenia. Skarżący stwierdził ponadto, że odesłanie do przeglądarki GUNB jest chybione, gdyż zawiera ona jedynie dane o numerze decyzji, dacie wydania oraz czy jest ona pozytywna. Nie zawiera natomiast danych dotyczących treści decyzji. Ponadto, zawiera ona jedynie dane wprowadzone po 1 stycznia 2016 r. W odpowiedzi na skargę, Starosta wyjaśnił, że z uwagi na nieprecyzyjne określenie zakresu wnioskowanych informacji, wezwano skarżącego do sprecyzowania wniosku w zakresie okresu wydania i realizacji żądanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący we wniosku nie podał nawet przybliżonego okresu ich wydania, co uniemożliwia rzetelnie udzielenie informacji. W wezwaniu poinformowano skarżącego o dostępnych rejestrach, wprowadzonych po 1 stycznia 2016 r., dotyczących wniosków o pozwolenie na budowę, decyzji o pozwoleniu na budowę i zgłoszeń. Starosta wyjaśnił, że nie posiada elektronicznego rejestru wydanych pozwoleń na budowę i przyjętych zgłoszeń budowlanych, który umożliwiałby wyszukanie informacji po numerze działki. Starsze rejestry pozwoleń na budowę nie uwzględniają numerów działek, a rejestry prowadzone przez Urząd Rejonowy zawierają adres zamieszkania inwestora, który nie musi być tożsamy z adresem inwestycji. Ocenił, że w tej sytuacji trudne, a nawet niemożliwe, jest odnalezienie dokumentacji tylko po numerze działki. Starosta stwierdził, że z uwagi na brak wskazania okresu wydania konkretnej decyzji, nie jest w stanie odpowiedzieć na pytanie zawarte we wniosku. Zauważył, że ze skargi wynika, że sam skarżący nie jest w stanie określić, jaka jest treść jego żądania. Dodał, że jeżeli wniosek obejmowałby ramy czasowe tak obszerne, że organ mógłby uznać żądaną informację za przetworzoną, to byłby tym samym zobligowany do wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Tym samym, wezwanie do doprecyzowania wniosku ma w realiach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie. Skarżący, nie udzielając odpowiedzi na wezwanie oraz stwierdzając w skardze, że nie jest w stanie doprecyzować wniosku, uniemożliwił organowi procedowanie w tym zakresie. Starosta podniósł, że precyzyjne określenie zakresu żądanych do udostepnienia informacji stanowiących informację publiczną należy do wnioskodawcy, którego obciąża ryzyko związane ze zbyt ogólnym określeniem rodzaju i zakresu żądanych informacji. Starosta wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przypisanych, ponadto, z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd skargi za zasadną, wniósł o uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3). W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako: u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądane przez skarżącego dane, stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Istotę sporu stanowiła w niniejszej sprawie kwestia, czy organ podjął wymagane prawem działanie, czy też pozostawał w chwili złożenia skargi, względnie czy nadal pozostaje w bezczynności. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 28 czerwca 2021 r., skarżący zwrócił się do Starosty z podaniem, czy zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę dotyczące wymienionych we wniosku pięciu działek, a w przypadku wydania takich decyzji - skarżący wniósł o przesłanie skanu decyzji i poinformowanie, kiedy stały się ostateczne. W odpowiedzi na skargę, Starosta wyjaśnił, że nie dysponuje elektronicznym rejestrem wydanych pozwoleń na budowę i przyjętych zgłoszeń budowlanych, który umożliwiałby organowi wyszukanie informacji po numerze działki. Ponadto, starsze rejestry pozwoleń na budowę nie uwzględniają numerów działek, zaś rejestry prowadzone przez Urząd Rejonowy zawierają adres zamieszkania inwestora, który nie musi być tożsamy z adresem inwestycji. Powyższe powoduje, że niemożliwe, a co najmniej utrudnione, jest odnalezienie dokumentacji tylko po numerze działki. Ocenę organu należy podzielić. Z wyjaśnień organu wynika jednoznacznie, że na podstawie rejestrów będących w dyspozycji organu, nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji publicznej. Podkreślić należy jednocześnie, że zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z 18 października 2017 r., I OSK 3521/15), wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać niezbędne elementy formalne. Za elementy takie uznać należy wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej. Jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej jest niezbędne, gdyż z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest bowiem ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Starosta dokonał weryfikacji w powyższym zakresie i doszedł do zasadnego wniosku, że zakres danych zawartych w przedmiotowym wniosku, uniemożliwia udzielenie odpowiedzi. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, skarżący we wniosku nie doprecyzował, że na działkach posadowione zostały budynki mieszkalne, która to informacja być może umożliwiłaby udzielenie wnioskowanej informacji. Co więcej, w celu rozpoznania wniosku, Starosta nie mógł ograniczyć się do analizy posiadanych rejestrów pozwoleń na budowę, gdyż dane w nich zawarte nie pozwalają na udzielenie odpowiedzi na wniosek, lecz najprawdopodobniej wyszukanie żądanych decyzji wymagać może przeszukiwania aktualnych i archiwalnych zbiorów decyzji. W tej sytuacji, zasadnie organ ocenił, że wniosek nie jest na tyle precyzyjny, aby było możliwe wyszukanie, a następnie udostępnienie żądanych informacji publicznych. W konsekwencji, Starosta - pismem z 26 lipca 2021 r. - poinformował skarżącego, że nie ma możliwości udzielenia odpowiedzi na podstawie przedłożonego wniosku i wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku, w terminie 14 dni, przez podanie, jakich konkretnie decyzji - pozwoleń na budowę żąda oraz do określenia okresu ich wydania i realizacji. Jednocześnie poinformował skarżącego, że zakres żądanych informacji dostępny jest w publicznej wyszukiwarce Rejestru Wniosków RWDZ[1]. Skarżący, wezwany do sprecyzowania wniosku, nie udzielił odpowiedzi. Organ nie otrzymawszy żadnych dodatkowych informacji, które sprecyzowałyby wniosek i pozwoliłyby ewentualnie zgromadzić żądane przez skarżącego informacje, miał prawo wstrzymać się z udzieleniem odpowiedzi, oczekując na reakcję strony, która jednak nie nastąpiła. Faktem jest, że czynność ta została dokonana z opóźnieniem w stosunku do terminu wynikającego z przepisów u.d.i.p., tym niemniej w sprawach skarg na bezczynność, Sąd orzekający bierze pod uwagę stan sprawy z chwili wydania wyroku, uwzględniając, np. załatwienie sprawy już po wniesieniu skargi. Natomiast okoliczność wystąpienia do strony, a więc podjęcia reakcji na złożony wniosek jeszcze przed wniesieniem przez nią skargi i to – biorąc pod uwagę nieprecyzyjność wniosku - reakcji adekwatnej, wyklucza bezczynność po stronie organu. Z powyższego wynika, że nie można skutecznie organowi zarzucić bezczynności na dzień wniesienia skargi, w sytuacji, gdy został on pozbawiony możliwości udzielenia informacji, z uwagi na brak precyzji żądania skarżącego i niemożność odnalezienia dokumentacji tylko po numerze działek. W tym stanie rzeczy, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.