I OW 205/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Wójtem Gminy J. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy J. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta K. (dalej też jako "Prezydent Miasta") wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Wójtem Gminy J. w przedmiocie rozpoznania wniosku A. W. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że A. W. – który złożył wniosek w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej – w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. przebywał w Wojewódzkim Szpitalu Rehabilitacyjnym w Z.. W okresie hospitalizacji, w zajmowanym przez niego budynku mieszkalnym w Jabłonce nastąpił wybuch butli gazowej, na skutek czego budynek ten nie nadaje się do zamieszkiwania. Od zakończenia hospitalizacji A. W. przebywa tymczasowo u córki w K.. Tymczasem decyzją z [...] marca 2017 r., znak [...], Ośrodek Pomocy Społecznej ("OPS") w J. odmówił skierowania A. W. do domu pomocy społecznej, powołując się w uzasadnieniu na niespełnienie wymogów określonych w art. 54 ustawy o pomocy społecznej (w skrócie "u.p.s."). Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie po przeprowadzeniu przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej ("MOPS") w K., na prośbę OPS w J., wywiadu środowiskowego, przedmiotowy wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej przekazany został przez ww. OPS, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., do MOPS w K.. W ocenie Prezydenta Miasta K. w spornej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 101 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym wobec braku w ustawie o pomocy społecznej definicji "miejsca zamieszkania", zasadnym jest odwołanie się do art. 25 Kodeksu cywilnego (dalej w skrócie "k.c."), w myśl którego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem Prezydenta Miasta brak jest podstaw do uznania, że miejscem zamieszkania A. W. są K.. Na konstrukcję prawną miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: pobyt oraz zamiar stałego pobytu. Pan W. przebywa wprawdzie obecnie na terenie miasta K., jednak kluczowe jest to, że przez kilkadziesiąt lat zamieszkiwał on w J., a jego pobyt w Katowicach ma miejsce od niedawna (od stycznia 2017 r.) i jest podyktowany okolicznościami od niego niezależnymi (sytuacją zdrowotną oraz zdarzeniem losowym w postaci zniszczenia budynku, w którym zamieszkiwał). Poza tym w oświadczeniu złożonym w dniu [...] czerwca 2017 r. A. W. wskazał, że od urodzenia zamieszkiwał w Jabłonce, a jego pobyt w K. jest tymczasowy i trwać ma jedynie do czasu umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej ("DPS") w Z.. Ponadto wskazał, że nie chce przebywać na terenie K.; bardzo chciałby powrócić do J., bądź też do Z. (DPS w Z.). Również jego córka, E.W., oświadczyła w toku postępowania, że ojciec przebywa u niej jedynie tymczasowo – do czasu umieszczenia w DPS. Zaznaczyła przy tym, że w chwili odbioru ojca ze szpitala mowa była o 3 dniach pobytu oraz że ojciec nie chce przebywać u niej, ani w ogóle na Śląsku (całe jego życie jest związane z pobytem w górach i tam chce wrócić). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje więc wyraźnie, zdaniem Prezydenta Miasta, że pobyt A.W. w K. nie jest warunkowany chęcią zmiany miejsca pobytu, ale wynika z faktu, że wymaga on opieki, której nie może uzyskać w miejscu zameldowania na pobyt stały, oraz że zniszczeniu uległ budynek mieszkalny, w którym zamieszkiwał. Zmiana miejsca pobytu A. W. spowodowana była więc okolicznościami od niego niezależnymi. Niezależnie od tego Prezydent Miasta zwrócił uwagę, w kontekście art. 19 k.p.a., że w dniu [...] marca 2017 r. OPS w J. odmówił skierowania A. W. do domu pomocy społecznej – uznając tym samym swą właściwość miejscową – przy czym decyzja ta zapadła w dacie, gdy Pan W. przebywał już na terenie K.. Brak jest więc przesłanek uzasadniających zmianę stanowiska OPS w J. co do właściwości miejscowej w przedmiotowej sprawie. W konkluzji Prezydent Miasta ocenił, że gminą właściwą miejscowo jest gmina J.. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu poniesionych wydatków w kwocie 100 zł. W odpowiedzi na ww. wniosek, Wójt Gminy J., przedstawiwszy stan faktyczny sprawy, podkreślił, że A. W. nadal przebywa u swojej córki E. W. w K., gdzie zajmuje odrębny pokój z dostępem do kuchni i łazienki. Jego aktywność – w ocenie Wójta – skoncentrowana jest w K. i nie jest on "osobą bezdomną" w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Dlatego, zdaniem Wójta, w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 k.c. Zarazem organ podkreślił, że A. W. jest osobą komunikatywną i jest w stanie sam podejmować decyzje. Po opuszczeniu szpitala zamieszkał u córki w K.; pobyt u niej wskazuje na podjęcie decyzji w sprawie zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. Przez spór o właściwość (odpowiednio: spór kompetencyjny), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w danej sprawie (spór pozytywny), względnie każdy z nich uznaje się za niewłaściwy (spór negatywny). Z takim właśnie, negatywnym sporem o właściwość mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, bowiem żaden ze spierających się organów jednostek samorządu terytorialnego – tj. ani Prezydent Miasta K., ani Wójt Gminy J. – nie uznaje swojej właściwości miejscowej w sprawie wszczętej z wniosku A. W. (zwanego też dalej "Wnioskodawcą") o jego skierowanie do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, z późn. zm.; w skrócie "u.p.s.") kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Sam zaś pobyt i usługi w domu pomocy społecznej zalicza się, w myśl art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s., do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej. Kwestię właściwości miejscowej w sprawach świadczeń z pomocy społecznej reguluje art. 101 u.p.s. W świetle tej regulacji zasadą jest, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 § 1 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 § 2 u.p.s.). Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 § 3 u.p.s.). Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji terminu "miejsce zamieszkania", użytego w art. 101 § 1 u.p.s. Wobec tego termin ten należy rozumieć zgodnie z jego ogólną definicją zamieszczoną w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.; w skrócie "k.c."). Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wobec tego należy zauważyć, że: – miejscem zamieszkania w analizowanym tu znaczeniu jest "miejscowość", a nie konkretny "adres" (lokal, dom, itp.) w granicach tej miejscowości; – na prawną konstrukcję "miejsca zamieszkania" składają się dwa elementy: zewnętrzny (obiektywny), jakim jest fakt przebywania w danej miejscowości, oraz wewnętrzny (subiektywny) w postaci woli ("zamiaru") stałego w niej pobytu – przy czym oba te elementy muszą występować łącznie; – "przebywanie" w powyższym rozumieniu musi mieć charakter trwały – choć niekoniecznie ciągły – stanowiąc uzewnętrznienie zamiaru pobytu stałego, tj. nie tymczasowego, ani okazjonalnego. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że za miejsce zamieszkania A. W. w rozumieniu art. 25 k.c. nie może zostać uznane Miasto K.. Pobyt Wnioskodawcy w tym mieście jest bowiem wynikiem splotu okoliczności odeń niezależnych i przezeń niezamierzonych – utraty dachu nad głową wskutek pożaru domu, w którym zamieszkiwał, i sytuacji zdrowotnej oraz związanej z tym konieczności skorzystania z doraźnej pomocy osoby bliskiej (córki). Zarówno te okoliczności, jak i zgodne oświadczenia Wnioskodawcy oraz jego córki wyraźnie wskazują, że pobyt A. W. w K. ma z założenia charakter przejściowy i na pewno nie wiąże się z zamiarem stałego pobytu w tym mieście. Nie jest więc w tym przypadku spełniony jeden z istotnych elementów prawnej konstrukcji "miejsca zamieszkania" (por. postanowienie NSA z 05.01.2012 r., I OW 156/11, CBOSA). W ocenie Sądu, takim miejscem jest natomiast dla A. W. miejscowość J., w której zamieszkiwał on przez kilkadziesiąt lat (aż do momentu wybuchu gazu, pożaru i następczego zburzenia domu oraz związanej z tym konieczności czasowego przeniesienia się do córki do K.) i w której jest zameldowany na pobyt stały. Ponadto sam zainteresowany wskazuje J. jako swoje miejsce zamieszkania, do którego chciałby wrócić, i z którym, jak można wnioskować ze złożonych oświadczeń, jest emocjonalnie związany. Nie ulega przy tym wątpliwości, że fakt czasowego nieprzebywania w J. został wymuszony okolicznościami od Wnioskodawcy niezależnymi i że nie towarzyszy temu wola trwałego opuszczenia tej miejscowości. Tym samym nadal uważa on ją za ośrodek swych interesów życiowych. Wszystkie te okoliczności przemawiają za uznaniem, że gminą właściwą z uwagi na miejsce zamieszkania A. W. w rozumieniu art. 25 k.c. w zw. z art. 101 § 1 u.p.s. jest Gmina J.. W konsekwencji organem właściwym do rozpoznania wniosku A. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt tej Gminy. Dlatego jedynie ubocznie godzi się zwrócić uwagę na niekonsekwencję organów Gminy J. w ocenie statusu prawnego Wnioskodawcy. O ile bowiem w toku rozpatrywanego tu sporu o właściwość Wójt Gminy twierdził, że A. W. nie jest "osobą bezdomną" w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., gdyż po stracie domu zamieszkał u córki, to w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji tego organu odmawiającej skierowania Wnioskodawcy do domu pomocy społecznej – wydanej w dniu [...] marca 2017 r. (nr [...]), a więc w czasie, gdy A. W. przebywał już u córki w K. – zaproponowano Wnioskodawcy "zawarcie kontraktu socjalnego i udzielenie pomocy w formie schronienia w schronisku dla bezdomnych". Jest to o tyle znamiennie, że zgodnie z art. 101 § 2 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały – którą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest również Gmina J.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie orzekł o zasądzeniu od strony przeciwnej, wnioskowanego przez Prezydenta Miasta K. "zwrotu poniesionych wydatków w kwocie 100 zł", gdyż brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów niniejszego postępowania. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają dwa zasadnicze powody: Po pierwsze, niemożność orzekania o kosztach w postępowaniu wnioskowym. Do postępowania wszczętego na skutek wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stosuje się przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 199 p.p.s.a. – będącym przepisem ogólnym, stosowanym jako zasada przy ponoszeniu kosztów postępowania – strony same ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. W dyspozycji art. 209 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Z powyższego wynika zatem, że nie istnieje żaden przepis szczególny dający podstawę do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach kończących postępowanie, niż wskazane w tym przepisie. Po drugie, brak możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 200 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy zwrotu kosztów poniesionych przez stronę "do celowego dochodzenia praw". Tymczasem wniosek organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego ma na celu rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości organu do załatwienia konkretnej sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 510-511). Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi swych praw. Dlatego też, w braku podstaw do zasądzenia w takim przypadku zwrotu kosztów postępowania, zastosowanie znajduje wyłącznie ogólny przepis art. 199 p.p.s.a. Ponadto zastosowanie art. 200 p.p.s.a. w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stałoby w sprzeczności z celem istnienia tego przepisu. Ma on bowiem zapewniać wnoszącemu skargę, będącą środkiem kontroli działalności administracji publicznej, możliwość uzyskania od organu – w razie uwzględnienia skargi – zwrotu kosztów postępowania. Nie jest przy tym możliwy zwrot kosztów na rzecz organu. Wniosek organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy dwoma podmiotami o kompetencjach władczych nie prowadzi ze swej istoty do kontroli legalności działań któregokolwiek z organów, a wręcz przeciwnie – ma je dopiero zainicjować, zgodnie z rozstrzyganą właściwością do załatwienia danej sprawy (por. postanowienie NSA z 12.03.2013 r., II OW 137/12, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzecznictwo).