II OSK 1533/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 737/04 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 737/04, oddalił skargę I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu wniosku I. R. (żony L. R.), decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...], Nr [...], [...] i [...] w przedmiocie ustalenia od L. R. dwukrotnej należności, za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych w Ł. przy ul. [...] niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obciążono L. R., jako sprawcę wyłączenia gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami tej ustawy, opłatami karnymi. Organ uznał, że wnioskująca nie została uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym wyłączenia gruntów, w związku z czym nie może ubiegać się o wznowienie postępowania jako strona, która nie ze swojej winy nie brała w nim udziału, ponieważ nie jest stroną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania I. R., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wstępny etap postępowania wznowieniowego, który rozpoczyna wniosek strony, kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.) albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Na etapie wstępnej oceny dopuszczalności wznowienia, organ winien ograniczyć się do badania formalnych podstaw wznowienia, tj. czy z żądaniem występuje strona, czy zachowała termin, czy powołuje się na ustawową przesłankę wznowienia. Drugi etap, po wydaniu, postanowienia o wznowieniu, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i który ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia. Etap ten kończy się wydaniem albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.. Organ podniósł, że I. R. nie twierdzi, że jest sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, zaś swój przymiot strony wyprowadza z faktu pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym z mężem L. R. Organ uznał zatem, że odwołująca się ma jedynie interes faktyczny w sprawie, nie posiada jednak interesu prawnego, a tym samym zasadnie organ I instancji odmówił jej wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła I. R., twierdząc, że postępowanie toczy się przeciwko osobie naruszającej prawo, ale organ zobowiązany jest do ustalenia nie tylko tej osoby, lecz również kręgu osób posiadających swój interes prawny lub obowiązek w toczącym się postępowaniu i uznania ich za strony tego postępowania. Ponadto uznała, że jako współwłaścicielka powinna była brać udział w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, kto ostatecznie i czy w ogóle zostanie uznany za sprawcę wyłączenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. oddalił skargę uznając, że jest ona niezasadna, jak również, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa. W uzasadnieniu Sąd, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać między innymi w przypadku, gdy wniosek o wznowienie złożył podmiot, który nie jest stroną. Sąd za kluczowe zagadnienie uznał zatem ustalenie czy skarżącej przysługiwał przymiot strony. Sąd ten podzielił pogląd zacytowany w uzasadnieniu organu I instancji, że po to, by mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny to znaczy, że musi wynikać z prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, organ II instancji upatruje tak określonej normy prawnej w przepisie art. 28. ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wskazującym na podmiot, który jest stroną w postępowaniu w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niespornym jest, że skarżąca nie była sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i że sprawcą tym był jej mąż. Skarżąca wywodzi swój interes prawny, a tym samym uprawnienie do żądania wznowienia postępowania prowadzonego w trybie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z tytułu wspólności majątkowej małżeńskiej i odpowiedzialności solidarnej za zobowiązania współmałżonka. Sąd uznał zatem, że skarżąca posiada w istocie interes faktyczny, wywiedziony z przepisów prawa rodzinnego, nie zaś interes prawny w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniosła I. R., reprezentowana przez adwokata, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, iż skoro z brzmienia tego przepisu wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej obciąża faktycznego sprawcę, to wyklucza to istnienie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w tym przedmiocie także po stronie właściciela nieruchomości, art. 140 k.c. poprzez przyjęcie, iż bezwzględne prawo podmiotowe wynikające z własności nie stanowi podstawy dla uznania, że właściciel nieruchomości ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot jego nieruchomość; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne wydające zaskarżone akty przepisów postępowania, w szczególności art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną w tych postępowaniach, gdyż nie ma interesu prawnego w sprawie, oraz art. 7 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, mimo spełnienia przesłanek do wznowienia oraz istnienia w tym zakresie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie faktyczne dokonane przez Sąd, a w szczególności poprzez przyjęcie odnośnie wyłączenia spod produkcji rolnej, iż "w przedmiotowej sprawie nie spornym jest (...), że sprawcą tym był mąż skarżącej". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i wznowienie postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto podtrzymano wniosek o przyznanie stronie prawa pomocy w związku z nierozstrzygnięciem w tym przedmiocie przez Sąd do czasu złożenia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie utożsamia pojęcie strony z bezpośrednio zainteresowanym. Ponadto uznano, że okoliczność, iż decyzja wydana w danym postępowaniu będzie za podmiot miała konkretną osobę nie jest jeszcze wystarczająca, aby pozostałym osobom odmówić istnienia po ich stronie interesu prawnego. Skarżąca wskazała, że celem postępowania toczącego się w przedmiocie wyłączenia gruntów spod produkcji rolnej jest ustalenie osoby sprawcy, ale stronami będą też inne osoby (zwłaszcza właściciel nieruchomości). W przeciwnym wypadku, postępowanie do tego czasu powinno być prowadzone bez udziału jakiejkolwiek osoby. Podniesiono, że przedmiotem postępowania (którego wznowienia dochodzi skarżąca) były też inne grunty, będące własnością innych osób. Za sprawcę ich wyłączenia uznany został również L. R., zaś w postępowaniu tym w charakterze strony brały udział także współwłaścicielki działek podlegających wyłączeniu. Skarżąca zaznaczyła, że organ administracji nie miał wątpliwości, iż mają one interes prawny i wezwał je do udziału w sprawie z urzędu. Skarżąca stwierdziła zatem, że przymiot strony i jej interes prawny wynika z prawa własności nieruchomości, której dotyczyły wyłączenia (wspólność majątkowa małżeńska), gdyż to na jej nieruchomości były one jakoby dokonywane i fakt, że postępowanie nie wykazało, żeby skarżąca była sprawcą wyłączeń nie ma dla oceny tego problemu znaczenia. W odniesieniu do naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podniesiono, że orzecznictwo wskazuje by automatycznie nie interpretować tego przepisu tak jak innych podstaw wznowienia. Skarżąca uznała, że organy administracyjne bezprawnie odmówiły wznowienia postępowania bez niezbędnej merytorycznej weryfikacji twierdzeń skarżącej, a opierając się na bezpodstawnej ocenie, że wynik zakończonego postępowania nie wskazywał skarżącej jako sprawczyni przedmiotowego wyłączenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 737/04, oddalił wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy, zaś postanowienie to nie zostało zaskarżone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, bowiem w warunkach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę. Przedmiotem sprawy był wniosek I. R. o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] Nr [...], [...] i [...] dotyczącymi ustalenia od L. R. opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z prawem, tj. ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Instytucja procesowa wznowienia postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1 k.p.a.). Postępowanie o wznowienie postępowania ma charakter nadzwyczajny, w którym jak wyżej wskazano przeprowadza się kontrolę prawidłowości wydanej w trybie zwykłym decyzji. Wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze. W sprawie niniejszej postępowanie dotyczące zaskarżenia wyżej opisanych decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], [...] i [...] zostało wszczęte dwutorowo. L. R. złożył odwołanie w trybie zwykłym. Po stwierdzeniu przez organ uchybienia terminu do złożenia odwołania, złożył też wniosek o przywrócenie tego terminu. Przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołań od wydanych przez organ pierwszej instancji decyzji dotyczących opłat karnych za wyłączenie gruntów niezgodnie z prawem - skarżąca I. R. złożyła wniosek o wznowienie postępowań zakończonych spornymi decyzjami. Podstawę prawną wniosku stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. w sprawie II OSK 1015/05 uchylił wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2005 r. w sprawach II SA/Łd 526/04, II SA/Łd 527/04 i II SA/Łd 528/04 ze skargi L. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny przekazując sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi zwrócił uwagę na brzmienie przepisu art. 58 § 1 k.p.a., który wymaga tylko uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony, nie zaś udowodnienia jak oczekiwał organ i Sąd pierwszej instancji. Mając na uwadze okoliczności faktyczne dotyczące doręczenia decyzji L. R. i przyczyny braku zachowania terminu do wniesienia odwołania Naczelny Sąd Administracyjny wyraził swą ocenę, iż nie zachodzi zawinienie strony skarżącej ani brak należytej staranności w dążeniu do terminowego złożenia odwołania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 czerwca 20007 r. uchylił zaskarżone postanowienia. Sąd ten podniósł, iż treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznacza w istocie kierunek postępowania w sposób wiążący dla Sądu pierwszej instancji oraz organu. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że błędne poinformowanie skarżącego R. i pełnomocnika jego o terminie doręczenia decyzji przez małżonkę skarżącego, cierpiącą na zaburzenia depresyjne, potwierdzone zaświadczeniem lekarskim - wyklucza ocenę nienależytej staranności bądź zaniedbania strony jak i jego pełnomocnika w zachowaniu terminu do wniesienia odwołania. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż nadal toczy się postępowanie w trybie zwykłym, związane z przywróceniem terminu do złożenia odwołania od spornych decyzji. Postępowanie w zwykłym trybie ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania nadzwyczajnego. Po uchyleniu wyrokiem postanowień o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołań organ zobligowany jest rozpoznać wnioski na nowo z uwzględnieniem cennego stanowiska Sądu. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania otwiera drogę postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a decyzje organu pierwszej instancji tracą przymiot decyzji ostatecznych. Oznacza to w konsekwencji, iż wniosek o wznowienie postępowania należy uznać za przedwczesny. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej. Dodać równocześnie należy, iż w postępowaniu odwoławczym skarżąca I. R. może zgłosić swój udział i przedstawić wszelkie uwagi i wnioski służące ochronie swego interesu prawnego. Organ odwoławczy zgodnie z art. 138 k.p.a. rozpoznaje sprawę na nowo w całokształcie materiału dowodowego i orzeka merytorycznie. Z powyższych względów z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.