I OW 89/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą S. a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. G. o zmianę lasu na użytek rolny postanawia: wskazać Starostę S. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 12 maja 2021 r. Starosta S. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej wyłączenia z produkcji leśnej gruntów o powierzchni 0,0599 ha wchodzących w skład działki nr [...] o powierzchni 0,4616 ha w obrębie ewidencyjnym W., gmina S., powiat S.. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że K. G. wnioskiem z dnia 10 lutego 2021 r. wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. o wyłączenie z produkcji leśnej części ww. działki nr [...] o powierzchni 0,0599 ha. Zawiadomieniem z 16 lutego 2021 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej trwałego wyłączenia z produkcji leśnej, informując wnioskodawcę, że decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji leśnej może zostać wydana pod warunkiem uzupełnienia wniosku o wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktualny wyrys z rejestru gruntów. 26 lutego 2021 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. umorzył postępowanie w sprawie wydania zgody na wyłączenie z produkcji 0,0599 ha gruntów leśnych wchodzących w skład działki [...] w celu budowy budynku mieszkalnego (siedliska rolnika), jednocześnie uznając się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy i przekazał sprawę według właściwości Staroście S. W ocenie Starosty, z wniosku K. G. jednoznacznie wynika, że występował on o wyłączenie z produkcji leśnej części nieruchomości w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie zmianę lasu na użytek rolny w myśl art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463). Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej również jako: u.g.r.l.) organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Według Starosty S., właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. wskazał, że powierzchnia gruntu objętego wnioskiem rzeczywiście jest oznaczona w ewidencji gruntów Starosty S. jako las (LsV) na działce nr [...] o powierzchni 0,4616 ha i stanowi własność wnioskodawcy. W uzasadnieniu do wniosku K. G. jako rolnik wskazał cel wyłączenia gruntu leśnego z produkcji na siedlisko rolnika i budynek mieszkalny dla niego i jego żony. W ocenie Dyrektora, wskazywało to na zamiar przekształcenia użytku leśnego na użytek rolny, a nie na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji na cele nierolnicze i nieleśne. Organ podniósł, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zajmuje się przeznaczaniem gruntów leśnych na cele rolnicze ani gruntów rolnych na cele leśne. Jest to regulowane innymi przepisami, w szczególności art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zmiany użytku leśnego na użytek rolny w stosunku do lasów niestanowiących własność Skarbu Państwa, jest starosta na wniosek właściciela lasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Starostą S., a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. jest negatywnym sporem kompetencyjnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku K. G. z dnia 10 lutego 2021 r. Organy nie kwestionują, że działka nr [...], której dotyczy postępowanie jest oznaczona w ewidencji gruntów jako las (LsV) i stanowi własność zainteresowanego. Sporna pozostaje natomiast kwalifikacja żądania K. G. Dlatego na wstępie rozważań mających na celu rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego niezbędnym stało się jednoznaczne ustalenie przedmiotu wniosku zainteresowanego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, pismem z 10 lutego 2021 r. K. G. wystąpił o "wyłączenie z produkcji leśnej części działki nr [...] o powierzchni 599 m kw. położonej w obrębie ewidencyjnym W., Gmina S., powiat S., województwo [...]". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowy wniosek powinien być rozpatrywany przy uwzględnianiu, że K. G. wyraźnie wskazał, iż jest rolnikiem, a przedmiotowy grunt leśny ma zostać zagospodarowany na siedlisko rolnika i budynek mieszkalny dla niego i żony, która jest współwłaścicielem nieruchomości. Określenie we wniosku rodzaju planowanej zabudowy jako zabudowy siedliskowej, nakazywało przyjąć, że grunt leśny ma zostać zagospodarowany na cele rolnicze. Gruntami rolnymi są bowiem m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.g.r.l.), zatem zabudowa gruntu na siedlisko rolnika, nie powoduje wyłączenia gruntów z produkcji, o którym mowa w art. 4 pkt 11 u.g.r.l. rozumianego jako "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Należy podkreślić, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje mechanizmy prawne zapobiegające nieuzasadnionemu przekazywaniu gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie zawiera natomiast przepisów odnoszących się do przekazywania gruntów leśnych na cele rolnicze. Kwestia dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny została uregulowana w ustawie o lasach, w szczególności w art. 13 ust. 2 i 3 tej ustawy, które są niezbędnym dopełnieniem postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, stanowi, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Decyzje w tych sprawach w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa wydaje starosta. Dokładna analiza treści wniosku K. G. w kontekście wskazanych powyżej przepisów i celu jaki zamierza osiągnąć zainteresowany, prowadzi do wniosku, że przedmiotem jego żądania jest w istocie przekształcenie lasu na użytek rolny. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że do rozpoznania przedmiotowego wniosku zastosowanie znajdują przepisy ustawy o lasach. W świetle treści art. 13 ust. 2 tej ustawy, organem właściwym rzeczowo w sprawie zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny na części działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym W., Gmina S., powiat S., jest Starosta S.. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.