II OSK 99/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1995/15 w sprawie ze skargi T. G. i E. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2016 r. oddalił skargę T. G. i E. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania T. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) z dnia [...] maja 2015 r., nakazującej inwestorom – E. i T. G. wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działkami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonymi w miejscowości C., gmina M., do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu zgodnego z ustaleniami ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi C., poprzez obniżenie do wysokości 1,50 m nad poziomem terenu słupków betonowych ogrodzenia na długości 46,80 m oraz zapewnienie ażurowości ogrodzenia o długości 46,80 m i wysokości nie przekraczającej 1,50 m od poziomu terenu, w terminie 4 miesięcy licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli E. i T. G., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzji zarzucili naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego przez błędne uznanie, że sprawa ogrodzenia może być rozstrzygana w oparciu o przepisy prawa budowlanego; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej w niniejszej sprawie; a także przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na jego niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, iż wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., VII SA/Wa 2427/13, WSA w Warszawie uchylił decyzję MWINB z [...] września 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Przywołując art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd podkreślił, iż wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. W ocenie Sądu, wskazania zawarte w ww. wyroku zostały prawidłowo odczytane i wykonane przez organ, konsekwencją czego była wydana przez PINB decyzja z dnia [...] maja 2015 r. nakazująca skarżącym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 prawa budowlanego, wykonanie robót określonych w ocenie stanu technicznego ogrodzenia sporządzonej przez inż. A. F., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. Celem nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. obowiązku jest doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa miejscowego obowiązującego na terenie wsi C. (uchwała Rady Gminy w M. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]). W ocenie Sądu, organ nadzoru niewadliwie, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli T. G. i E. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., na skutek nieprawidłowych ustaleń co do zakresu wiążącej treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., VII SA/Wa 2427/13, polegających na przyjęciu, że zakres związania uniemożliwił sądowi rozpoznanie zarzutów skargi dotyczących nieważności postępowania administracyjnego przed organem; - art. 151 w zw. z art. 183 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a., przez zastosowanie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszeń prawa przez MWINB w zaskarżonej decyzji, polegających na objęciu jej rozstrzygnięciem całego ogrodzenia, a nie tylko jego fragmentu o wysokości powyżej 2,20 m, co skutkuje nieważnością postępowania administracyjnego w tej części, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej; - przepisów postępowania w zakresie właściwości sądu administracyjnego, tj. art. 2 i 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 82 ust. 1 prawa budowlanego, skutkujące nieważnością postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.); - art. 133 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 30 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego, przez wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia, z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, że przedmiotowe ogrodzenie jedynie w niewielkim zakresie wykracza poza wysokość 2,20 m; - art. 151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w pełni przez organ administracji, bowiem z akt sprawy nie wynika, jaka część spornego ogrodzenia przekracza wysokość 2,20 m; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciu, że sporne ogrodzenie posiada wysokość powyżej 2,20 m. 2. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 28 ust.1 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 23 i art. 30 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że przepisy prawa budowlanego obejmują budowę wszelkich ogrodzeń, również tych, których wysokość nie przekracza 2,20 m; - art. 51 ust.1 i 7 w zw. z art. 82 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że regulacje tych przepisów obejmują budowę wszelkich ogrodzeń, również tych, których wysokość nie przekracza 2,20 m i sprawy takie podlegają rozpoznaniu przez organy nadzoru budowlanego; - art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona decyzja MWINB z [...] lipca 2015 r. jest decyzją prawidłową, pomimo tego, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji poczynił prawidłowe ustalenia co do zakresu wiążącej treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., VII SA/Wa 2427/13. W wyroku tym WSA w Warszawie przesądził, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, skoro sporne ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 tej ustawy. Sąd stwierdził przy tym, że organy z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie wykazały jednoznacznie, czy np. ze względu na konstrukcję i wsuwane w tę konstrukcję płyty betonowe, nie ma technicznych możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym § 2 ust. 5 pkt 11 obowiązującego na tym terenie planu miejscowego (uchwała Rady Gminy w M. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębów wsi C., C., H., M., T., P. oraz G. w Gminie M. - Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 181, poz. 4700 ze zm.). W ww. wyroku przesądzono zatem prawomocnie, że w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego i § 2 ust. 5 pkt 11 obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu zaś do konieczności precyzyjnego określenia zakresu popełnionej samowoli w omawianym wyroku podano: "wydając nakaz organy nie wyjaśniły, czy nakazem tym winna być objęta również część ogrodzenia o długości 4,39 m, przykryta dachówką ceramiczną. Skarżący podnieśli bowiem, że nie są jego inwestorami, ani właścicielami. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zbadanie możliwości doprowadzenia wykonanych przez skarżących robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z uwzględnieniem konstrukcji ogrodzenia oraz w zależności od poczynionych ustaleń wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego lub decyzji wymienionej w art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z precyzyjnym określeniem zakresu popełnionej samowoli". Wbrew więc twierdzeniom skarżących kasacyjnie, w wyroku z 12 marca 2014 r., VII SA/Wa 2427/13, nie zakwestionowano uznania za samowolę budowlaną realizacji ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20 m, lecz jedynie takiej jego części, której skarżący nie byliby inwestorami. Mając na względzie powyższe zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że wskazania zawarte w wyroku z 12 marca 2014 r., VII SA/Wa 2427/13, zostały prawidłowo odczytane i wykonane przez organ. W wyroku tym WSA w Warszawie przesądził bowiem, że przedmiotem postępowania naprawczego jest wykonane przez skarżących ogrodzenie o wysokości przekraczającej wskazaną w § 2 ust. 5 pkt 11 obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie więc Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenił, że organ administracyjny niewadliwie, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu. Podkreślić przy tym należy, że skoro w prawomocnym wyroku z 12 marca 2014 r. przesądzono, że w sprawie tej ma zastosowanie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego oraz § 2 ust. 5 pkt 11 miejscowego planu, to nie można stanowiska tego kwestionować z uwagi na związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.; art. 151 w zw. z art. 183 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a.; art. 151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 ust.1 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 23 i art. 30 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego zauważyć należy, że w sprawie tej nie stosowano art. 29 ust.1 pkt 23 i art. 30 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, lecz jako podstawę uznania, że przedmiotowe ogrodzenie narusza prawo przyjęto jego niezgodność z § 2 ust. 5 pkt 11 wskazanej wyżej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten nie jest więc zasadny, a w konsekwencji powyższego nie mają też usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 82 ust. 1 prawa budowlanego; art. 133 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 51 ust.1 i 7 w zw. z art. 82 ust. 1 prawa budowlanego. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do twierdzenia strony, że przepis ten został naruszony przez przyjęcie, że sporne ogrodzenie posiada wysokość powyżej 2,20 m, podkreślić raz jeszcze wypada, że Sąd I instancji nie twierdził, tak samo jak organy obu instancji, że przedmiotowe ogrodzenie posiada wysokość powyżej 2,20 m, lecz że celem nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. obowiązku jest doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa miejscowego obowiązującego na terenie wsi C., tj. uchwałą Rady Gminy w M. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.