I SA/Rz 589/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącej z opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy – na wniosek skarżącej – K. M., utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. W stanie faktycznym sprawy skarżąca, w dniu [...] kwietnia 2020 r., zwróciła się do ZUS z wnioskiem o zwolnienie jej z obowiązku opłacania składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. ZUS, decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmówił zwolnienia skarżącej z opłacania składek na jej własne ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, za okres od marca do maja 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842, zwanej dalej ustawa z 2 marca 2020 r.) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Skarżąca natomiast, według organu, tego warunku nie spełniła. Organ dodał także, że w myśl art. 47 ust. 2 g ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm., zwanej dalej ustawą systemową) osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące i ustalające podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę. Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c. ZUS zaznaczył, że skarżąca zgłosiła się do ubezpieczenia społecznego z dniem [...]stycznia 2019 r. i ustaliła podstawę wymiaru składek zgodnie z art. 18 c ustawy systemowej. Z tego względu zobligowana była do składania raz w roku informacji o zastosowanych formach opodatkowania w poprzednim roku kalendarzowym, rocznego dochodu uzyskanego w okresie obowiązywania danej formy opodatkowania, kwocie rocznego przychodu, kwocie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, ustalonej na dany rok kalendarzowy w deklaracji ZUS DRA cz. II, składanej za luty 2020 r. Ponieważ spełniła warunki i ustalała najniższą podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne na styczeń 2020 r., w roku 2020 obowiązywały ją dwie podstawy wymiaru składek, tj. jedna ustalona na styczeń 2020 r. oraz druga dotycząca miesięcy od lutego do grudnia 2020 r. Jako osoba, korzystająca z tzw. "małego ZUS", która zgłosiła się do ulgi [...] stycznia 2020 r., skarżąca była zobowiązana do przekazania informacji o rocznym przychodzie, z prowadzonej działalności, uzyskanym w poprzednim roku kalendarzowym, a także najniższej podstawy wymiaru składek w deklaracji za styczeń 2020 r. Tak samo skarżąca była zobowiązana do złożenia deklaracji za miesiące od marca do maja 2020 r., Ze względu na niedopełnienie tego obowiązku, nie może domagać się zwolnienia ze składek za te miesiące. We wniosku o ponowne rozpatrzenie swojej sprawy skarżąca, powołując się na informacje od swojej księgowej, stwierdziła, że dokumenty rozliczeniowe zostały przesłane internetowo. Dodała także, że nie jest w stanie stwierdzić tego czy w tym wypadku zawiódł system czy księgowa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek skarżącej, ZUS, decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. W tym zakresie organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że skarżąca nie złożyła deklaracji rozliczeniowych za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., wraz z raportami imiennymi, do dnia [...] czerwca 2020 r. W skardze na decyzję ZUS z [...] września 2020 r., nr [...], skarżąca zwróciła się o jej zmianę i zwolnienie jej z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., ewentualnie o uchylenie obu wydanych w jej sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Oprócz tego skarżąca złożyła wniosek o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: • naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). poprzez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy jej okoliczności faktycznych, a także dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, w związku z uznaniem, iż nie przysługiwało jej prawo do uzyskania zwolnienia ze składek, • błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżąca nie podlegała zwolnieniu ze składek, w sytuacji w której spełniła przesłanki uzyskania tego rodzaju ulgi, gdyż z mocy ustawy była zwolniona z obowiązku składania deklaracji. W skardze sformułowany został wniosek o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, a także zeznań świadka. W uzasadnieniu skargi jej autorka podkreśliła, iż w okresie poprzedzającym marzec 2020 r., złożyła odpowiednie dokumenty rozliczeniowe. W tej sytuacji nie miała obowiązku składania deklaracji za miesiące objęte wnioskiem o zwolnienie, co potwierdza również ZUS w decyzji z [...] sierpnia 2020 r. Z dalece idącej ostrożności skarżąca złożyła jednak deklaracje za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., do 30 czerwca 2020 r., jednakże w tym okresie portal ZUS był przeciążony, w następstwie czego deklaracja nie została przyjęta przez portal i miała status "w oczekiwaniu na przesłanie". To spowodowało nieprzyjęcie ich w ustawowym terminie. Skarżąca jednak zrealizowała spoczywający na niej obowiązek. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podkreśliła swoją trudną sytuację finansową, w świetle której jej wniosek o zwolnienie jest uzasadniony. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że aby skarżąca mogła korzystać z ułatwień w ramach tzw. "małego ZUS" w , zobligowana była do złożenia informacji o rocznym przychodzie z prowadzonej działalności gospodarczej w 2019 r., a także podstawie wymiaru składek za styczeń 2020 r., w deklaracji rozliczeniowej ten miesiąc. Aby z kolei kontynuować korzystanie z małego ZUS, winna była złożyć deklarację za luty 2020 r., w terminie do [...] marca 2020 r. Skoro jednak tego nie uczyniła, nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji. Jeżeli chodzi o twierdzenia odnośnie złożenia deklaracji za miesiące, odnośnie których skarżąca występuje o zwolnienie ze składek, to organ stwierdził, że takie deklaracje złożyła dopiero [...] sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Poddana sądowej kontroli decyzja ZUS z [...] września 2020 r., którą odmówiono skarżącej przyznania zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, za okres od marca do maja 2020 r., została wydana w postępowaniu regulowanym przepisami K.p.a., wobec tego całe postępowanie powinno odpowiadać regułom wynikającym z przedmiotowej ustawy. Tak samo wydana po jego przeprowadzeniu decyzja, winna zawierać wszystkie elementy, jakie dla tego rodzaju rozstrzygnięcia zostały przewidziane w art. 107 K.p.a. Odnosi się to również do uzasadnienia decyzji, które w myśl § 3 wskazanego wyżej przepisu powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja ZUS z [...] września 2020 r. nie spełnia tych wymogów, gdyż z jej uzasadnienia, mając na względzie okoliczności sprawy, a zwłaszcza podnoszone przez skarżąca okoliczności, nie sposób w istocie wywnioskować, z jakiego to względu ZUS odmówił skarżącej wnioskowanego przez nią zwolnienia. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie organ, oprócz wskazania podstaw wystąpienia przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził jedynie, że wniosek skarżącej o zwolnienie ze składek nie może być uwzględniony, gdyż nie złożyła ona deklaracji rozliczeniowych za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., co ustalono na podstawie analizy złożonych dokumentów rozliczeniowych i zgłoszeniowych na jej koncie. W tym zakresie ZUS ani nie wskazał na materialne podstawy swojego rozstrzygnięcia, ani też nie odniósł się do twierdzeń skarżącej, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących zwolnienia jej z obowiązku składania deklaracji, za miesiące, za które wystąpiło o zwolnienie ze składek. Podobnie wyjaśnienia powodów odmownego załatwienia wniosków skarżącej nie zawiera decyzja ZUS z [...] sierpnia 2020 r., która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. Co prawda w tym wypadku organ wskazał materialną podstawę odmownego załatwienia wniosku, tj. przepis art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., rozszerzając tę podstawę o art. 47 ust. 2 g ustawy systemowej, odnoszący się do podmiotów korzystających z ułatwień w ramach tzw. "małego ZUS", jednakże również w tym wypadku przyczyna wydania takiego a nie innego rozstrzygnięcia przez organ pozostaje niejasna. ZUS bowiem przyznał wprawdzie korzystanie przez skarżącą z tzw. "małego ZUS" w 2019 r. i "zgłoszenie się do ulgi" [...] stycznia 2020 r., jednakże ostatecznie jako przyczynę nieprzyznania zwolnienia podał niezłożenie deklaracji rozliczeniowych za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc, na podstawie lektury obu wydanych w sprawie decyzji nie sposób jest stwierdzić czy skarżąca korzystała z małego ZUS, czy też nie, a w konsekwencji czy miała ona obowiązek składania deklaracji za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., czego niedopełnienie organ zakwalifikował jako przyczynę odmownego załatwienia wniosku o zwolnienie ze składek. W odpowiedzi na skargę ZUS stwierdził, że skarżąca, korzystająca z tzw. " małego ZUS" w 2019 r., aby kontynuować to w 2020 r., powinna była złożyć deklarację za styczeń 2020 r, oraz luty 2020 r., do dnia [...] marca 2020 r. Ostatecznie jednak, według organu, do 30 czerwca 2020 r., nie złożyła ona żadnych deklaracji. Deklaracje za miesiące objęte wnioskiem złożyła dopiero [...] sierpnia 2020 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że wciąż niejasne pozostaje to, w oparciu o co ZUS przyjął niemożność skorzystania przez skarżącą w 2020 r. z tzw. "małego ZUS". Ostatecznie nie wiadomo bowiem czy skarżąca w 2020 r. korzystała z tzw. "małego ZUS" czy też nie. Okoliczność ta zaś pozostaje niezwykle istotna w kontekście oceny konieczności złożenia przez nią deklaracji za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Odpowiedź na skargę także nie dostarczyła wyjaśnienia tej kwestii. Poza tym stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, choć ciągle do końca niejasne, nie zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji, ale piśmie procesowym, którym jest odpowiedź na skargę. W tym miejscu należy jednak kategorycznie podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że odpowiedź na skargę stanowi jedynie pismo procesowe, złożone w sprawie sądowoadministracyjnej, niebędące w żadnym razie uzupełnieniem zaskarżonej decyzji, w zakresie jej uzasadnienia. Na tym bowiem etapie, jakim jest postępowanie sądowe, decyzja ta jest już rozstrzygnięciem ostatecznym i jako takie stanowi jedną całość, niepodlegającą modyfikacji. Wobec powyższego odpowiedzi na skargę nie można traktować jako swoistego rodzaju sposobności, umożliwiającej konwalidację wadliwej decyzji. W kwestii uzasadnienia decyzji podkreślić należy także to, że jego istotą jest poinformowanie strony o motywach, które legły u podstaw wydania przez organ takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wobec tego niedopuszczalnym jest pomijanie tego rodzaju informacji czy też przedstawianie ich w tak skrótowej czy enigmatycznej formie, w której strona nie jest w stanie poznać przyczyn, jakie legły u podstaw wydania decyzji, zwłaszcza jeżeli jest to decyzja odmówienie załatwiająca jej wniosek. W świetle powyższego stwierdzić więc należy, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Analizując sposób procedowania organu w niniejszej sprawie, a także odnosząc go do obowiązujących w tym zakresie regulacji prawa formalnego (K.p.a.) nie można pominąć również regulacji art. 79 a § 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek skarżącej, która wystąpiła o zwolnienie jej z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a K.p.a. Warunkiem wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia, bezsprzecznie było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżąca nie spełniła, zgodnie z art. 79 a K.p.a. był zobligowany do poinformowania jej o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami spraw. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 K.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ będzie więc zobligowany do poczynienia pełnych i jednoznacznych ustaleń w sprawie, tj. zarówno w zakresie ciążących na skarżącej obowiązków składania deklaracji za poszczególne miesiące czy też zwolnienia jej z tego obowiązku, w ramach korzystania z ułatwień w ramach tzw. "małego ZUS", jak również okoliczności towarzyszących złożeniu czy też niezłożeniu przez nią wymaganych dokumentów przed dniem 30 czerwca 2020 r. W tym zakresie odniesie się również do twierdzeń skarżącej w omawianym zakresie. Wydając decyzję w tym ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS w sposób wyczerpujący i jednoznaczny przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu tejże decyzji, zgodnie z wymogami jakie w tym zakresie kreuje art. 107 § 3 K.p.a. W zakresie ponownego rozstrzygnięcia sprawy, ZUS winien mieć także na względzie, oprócz gramatycznej wykładni przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., także ich wykładnię funkcjonalną. W tym zakresie powinien wziąć pod uwagę cele, jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach, których wyrazem jest między innymi przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. Tak więc mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.