II SA/Ol 776/21

SENTENCJA Dnia 21 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r. Kierownik Świadczeń Rodzinnych i Wychowawczych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza (dalej jako: "organ I instancji") odmówił przyznania A. M.(dalej jako: "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawną żoną M. M. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że żona skarżącego zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od urodzenia. Według oświadczenia skarżącego wykonuje on następujące czynności podczas opieki nad niepełnosprawną żoną: pomoc w higienie osobistej, tj. podczas kąpieli, przy obcinaniu paznokci, myciu protezy, przy moczeniu nóg, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, pomoc przy ubieraniu, podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, wspólne wychodzenie do lekarza i na spacery, przynoszenie opału i palenie w piecu, a także pomoc w sprzątaniu, robieniu zakupów. Organ I instancji wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów w sprawie wynika, iż skarżący jest zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga on częściowej opieki osoby drugiej, z tego powodu ma przyznane prawo do renty socjalnej. W związku z tym organ I instancji uznał, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r.") . W odwołaniu profesjonalny pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi I instancji zastosowanie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. mimo uznania niekonstytucyjności tego przepisu oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego renty socjalnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzja z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zarzut błędnego zastosowania normy art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 17 ust. 1b nie stanowił podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. inwalidztwa z dnia 7 października 1996 r., zaliczającego M. M. do pierwszej grupy inwalidzkiej jednoznacznie wynika, iż inwalidztwo istnieje od urodzenia oraz ma charakter trwały. Za zasadny Kolegium uznało zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.ś.r. W tym zakresie Kolegium przytoczyło treść wyroku NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 303/21, w którym wskazano m.in., że: "Nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Kolegium wskazało, że skarżący posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jest osobą bezrobotną, pobierającą rentę socjalną. W orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie wykluczono skarżącego całkowicie z rynku pracy, wskazując na potrzebę odpowiedniego zatrudnienia - pracy zawodowej na stanowisku przystosowanym. Z akt sprawy wynika, że skarżący w ostatnim czasie nie był zatrudniony, więc nie rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną. Natomiast jeśli chodzi o niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy przez osobę sprawującą opiekę, to w ocenie Kolegium mogłaby taka okoliczność zaistnieć, gdyby skarżący faktycznie nie podejmował zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad żoną. W ocenie Kolegium zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej i okoliczność ta jest przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podniesiono, że analiza całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności umożliwiające przyznanie wnioskowanego świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. Jak wynika z akt sprawy żona skarżącego jest osobą niepełnosprawną, zaliczoną do pierwszej grupy inwalidzkiej. Z treści przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawna prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz mężem i trójką dzieci ( 18, 17, 8 lat). Pomimo niepełnosprawności żona wykonuje prace w gospodarstwie domowym związane m.in. z przygotowywaniem posiłków, robieniem zakupów. Żona porusza się samodzielnie, załatwia sprawy urzędowe. W ramach świadczonej przez męża pomocy niepełnosprawna otrzymuje pomoc: w czynnościach toaletowych - asekuracja, podawaniu leków, wyjść na spacery, sprzątaniu, gotowaniu, przygotowaniu odzieży do ubrania, oklepywaniu, masażu, ćwiczeniach rehabilitacyjnych. Pozostałe czynności członkowie rodziny robią wspólnie (robienie zakupów, drobne prace naprawcze itd.). W domu panuje podział obowiązków, żona jest w dużej mierze samodzielna i faktycznie nie potrzebuje pomocy w takim zakresie, aby mąż nie mógł podjąć pracy. Podkreślono, że w odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 ustawy należy więc rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Omawiany przepis należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bądź wymusza na osobie sprawującej opiekę rezygnację z wykonywanej pracy. Sposób sprawowania opieki nie został w ustawie określony i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej rezygnacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Opieka powinna być sprawowana codziennie w sposób uniemożliwiający wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie więc spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Omawiana opieka musi więc w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełniało przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pełnomocnik podniósł, że z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oświadczył, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną, która to opieka uniemożliwiła mu podjęcie zatrudnienia. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji instancyjnych, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymało stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a.. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji spełnienia przesłanek pozytywnych z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w ust. 5 art. 17 u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy zakresu stosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., a konkretnie spełnienia przez skarżącego przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Z oczywistych względów opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Żaden przepis nie wyklucza korzystania przez opiekuna z okazjonalnej pomocy. Jednak zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 7 listopada 2000 r. skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem odpowiedniego zatrudnienia na stanowisku przystosowanym. Z tego tytułu pobiera rentę socjalną w kwocie 1200 zł. Okoliczności te, w tym stan zdrowia skarżącego, nie stanowią przeszkody do ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie uniemożliwiają mu sprawowania opieki nad żoną, a także podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia na otwartym rynku pracy oraz w zakładach pracy chronionej. Wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie potwierdził prawo opiekunów-rencistów częściowo niezdolnych do pracy do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał wskazał, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Niezależnie od powyższego, w realiach niniejszej sprawy istotnym jest, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. NSA wskazał, że nie można wymagać sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Należy przez to rozumieć, że skoro żona skarżącego zaliczona została do pierwszej grupy inwalidów, a stosownie do art. 62 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573), orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to rozważeniu przez organy podlega czy wnioskodawca faktycznie zapewnia opiekę w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W warunkach niniejszej sprawy ustalone zostało w toku wywiadu środowiskowego, że żona skarżącego jest osobą kontaktową i samodzielną. Samodzielnie się porusza i załatwia sprawy urzędowe. Dzieli się obowiązkami z mężem i synami. Niepełnosprawna oświadczyła, że mąż myje jej plecy, pomaga zakładać leginsy. Wspólnie z mężem i dziećmi przygotowuje posiłki, sprząta mieszkanie przy wsparciu starszych synów. Wspólnie robią zakupy, wykonują drobne prace naprawcze. W domu panuje podział obowiązków. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zgodzić należy się z organami orzekającymi, że zakres świadczonej przez skarżącego pomocy nie uniemożliwia mu podjęcie regularnego zatrudnienia. Okoliczność, że skarżący z żoną wspierają się nawzajem i spędzają razem całą dobę nie może być utożsamiana z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia. Z wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, że niepełnosprawna na co dzień samodzielnie zaspokaja większość własnych potrzeb, aktywnie uczestniczy w życiu rodziny, dzieli się obowiązkami ze skarżącym i starszymi synami, samodzielnie się porusza, załatwia sprawy urzędowe. Pomoc skarżącego ogranicza się do czynności dnia codziennego, które można zaplanować i zrealizować w czasie wolnym od pracy. Nie wymagają one ciągłej dyspozycji skarżącego. Wymienione czynności mogą być podjęte w dogodnym czasie i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. W konsekwencji należy uznać, że organy dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych i zasadnie przyjęły, że zakres faktycznie świadczonej przez skarżącego pomocy nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.