II SA/Kr 1290/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 26 sierpnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. K. 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. postanowieniem z 27 stycznia 2020 roku, znak: [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji [...].[...] z dnia 5.12.2018 r. zmieniającej decyzję pozwolenia na budowę Nr [...] z 29.11.2017 r. znak: [...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w zakresie następujących zmian: zmiana nazwy inwestycji - obecnie: budynek mieszkalny, jednorodzinny, z garażami w przyziemiu oraz wewnętrznymi instalacjami: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazu, elektrycznymi i słaboprądowymi (w tym odcinkami poza budynkiem) o zmienionym układzie pomieszczeń i zmienionym wyglądzie architektonicznym, zwiększonej powierzchni zabudowy całkowitej, użytkowej, kubaturze zmiany w projekcie zagospodarowania działki dotyczące przebiegu instalacji wewnętrznych poza budynkiem na dz. nr [...], obr. [...] K. - [...] przy ul. [...] (sygnatura sprawy: [...]) wydanej na rzecz: firma B w K.. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 152 § 1 w zw. z art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, że Prezydent Miasta K. decyzją nr [...].[...] z 5 grudnia 2018 r., znak: [...], zmienił swoją decyzję Nr [...].[...] z 29 listopada 2017 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: jw., w zakresie zmiany nazwy inwestycji i zmiany projektu zagospodarowania działki. Stała się ona ostateczna 14 grudnia 2019 r. Do organu l instancji 13 lutego 2019 r. wpłynęło pismo M. K. zawierające wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 5 grudnia 2018 r. oraz wniosek o wstrzymanie jej wykonania, na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. W ocenie organu I instancji, brak jest na tym etapie postępowania dowodu wskazującego na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania, z uwagi na fakt, iż działka wnioskującej o wznowienie postępowania nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z uwagi na fakt, iż nie zachodzi nawet prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tym bardziej nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w oparciu o tę przesłankę. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. K. – G., zarzucając organowi l instancji nierzetelną ocenę okoliczności sprawy, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda postanowieniem z 26 sierpnia 2020 r., znak sprawy: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta K. na wniosek z 14 marca 2019 r. wznowił postępowanie, zakończone omawianą decyzją z 5 grudnia 2018 r., postanowieniem z 4 kwietnia 2019 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeprowadziwszy postępowanie w sprawie zaistnienia wskazanej przesłanki do wznowienia oraz w skutek jej niepotwierdzenia, umorzył wznowione postępowanie decyzją z 5 lutego 2020 r., znak: [...] Z zasady w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.), które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają one o istocie sprawy (art. 123 § 2 k.p.a.). Zatem kwestie rozstrzygane w trybie postanowienia w toku postępowania administracyjnego z natury rzeczy nie podlegają ocenie po zakończeniu postępowania rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a.: Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jeżeli zatem organ l instancji umorzył wznowione postępowanie, to oznacza, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, czyli brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Na tę ocenę nie wpływa fakt braku ostateczności rozstrzygnięcia organu l instancji. M. K. – G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie Wojewody z 26 sierpnia 2020 r. i poprzedzające je postanowienie I instancji, zarzucając brak rozpoznania istoty sprawy, naruszenie art. 152 k.p.a., § 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 140 k.c., art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art.145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1, §7 i 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 10 ust. 5 pkt. 2 lit b miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego "[...]". Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że decyzją z dnia 27 sierpnia 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. na decyzję nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z 5 lutego 2020 r., znak: [...], o umorzeniu wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...].[...] z 5 grudnia 2018 r., znak: [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z 5 grudnia 2018 r., znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie zaś do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zatem przedmiotem kontroli jest zgodność z art. 152 § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, co do której skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy administracji wydając zaskarżone postanowienie wzięły pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, w tym materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i czy na tej podstawie dokonały prawidłowej wstępnej oceny co do istnienia podstaw do przyjęcia, że decyzja nie zostanie uchylona. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału oraz po rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wydając w dniu 26 sierpnia 2020 r. zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie zbadał wystąpienia w niniejszej sprawie prawdopodobieństwa uchylenia - w wyniku wznowienia postępowania - decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, która to kwestia jest, określoną w art. 152 § 1 k.p.a., przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji. W kwestii tej Wojewoda poprzestał na konstatacji, że jeżeli organ l instancji umorzył wznowione postępowanie, to oznacza, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, czyli brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Na tę ocenę, zdaniem organu, nie wpływa fakt braku ostateczności rozstrzygnięcia organu l instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy dodał, że decyzją z dnia 27 sierpnia 2020 r., (czyli po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia) po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z 5 lutego 2020 r. o umorzeniu wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z 5 grudnia 2018 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z 5 grudnia 2018 r. Sąd stwierdza tymczasem, że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny – na moment wydawania postanowienia wstrzymującego, bądź nie, wykonanie decyzji - czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji (M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Wprawdzie, zgodnie z tezami sądownictwa administracyjnego, wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, to jednak podkreślenia wymaga, iż taka ostateczność nie może być rozumiana dowolnie; musi być bowiem poprzedzona zbadaniem okoliczności sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. II OSK 527/13, wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, ze decyzja zostanie uchylona. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Ocena taka należy bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wskazać należy także, że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Kr 961/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1040/17). W konsekwencji ocena wystąpienia tego prawdopodobieństwa nie może być dowolna (arbitralna), ale powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym oraz – co istotne - nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania i do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Bk 217/12). Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że organ odwoławczy, rozpoznając merytorycznie sprawę ponownie, na skutek zażalenia skarżącej w sprawie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, był zobligowany do zbadania przesłanki przewidzianej w art. 152 § 1 k.p.a. w postaci oceny - na podstawie okoliczności sprawy - prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tymczasem organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę jedynie etap wznowionego postępowania (jego umorzenie nieostateczną decyzją). Nie uwzględniono natomiast ani nie przeanalizowano zasadniczej okoliczności dla sprawy, a to stopnia prawdopodobieństwa uchylenia - w wyniku wznowienia postępowania - decyzji zmieniającej decyzję pozwolenia na budowę, tak co do nazwy inwestycji (obecnie budynek mieszkalny, jednorodzinny, z garażami w przyziemiu oraz wewnętrznymi instalacjami, o zmienionym układzie pomieszczeń i zmienionym wyglądzie architektonicznym, zwiększonej powierzchni zabudowy całkowitej, użytkowej, kubaturze), jak i zmiany w projekcie zagospodarowania działki (dotyczące przebiegu instalacji wewnętrznych poza budynkiem). Należy przy tym zauważyć, że przedmiotowa inwestycja dotyczy obiektu kubaturowego. To z kolei powoduje, że naturalnym staje się konieczność zbadania, czy zakres inwestycji może oddziaływać na nieruchomość skarżącej. Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się merytorycznie do przedstawionego przez skarżącą problemu oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. Wskazane przez skarżącą okoliczności dotyczące oceny oddziaływania inwestycji budowlanej na stanowiącą jej własność nieruchomość, również na etapie odpowiedzi na skargę pozostały zignorowane. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odnosi się do badania przesłanki "prawdopodobieństwa", o której mowa w art. 152 k.p.a. Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia pozwala na konstatację, że na moment jego wydania organ odwoławczy nie zadośćuczynił obowiązkom – wskazanym powyżej – wynikającym z art. 7 i art. 77 k.p.a. To powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania go z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobowiązany dokonać oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji zmiany pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania, wziąwszy pod uwagę, że – jak wskazuje sam organ – postępowanie w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę zostało na wniosek skarżącej wznowione, a następnie została wydana decyzja Wojewody o odmowie jej uchylenia. Zajęte w sprawie stanowisko organ powinien zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz uczynić zadość zasadom opisanym w art. 8 i art. 11 k.p.a. W związku powyższym, z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony należny wpis od skargi).