II OSK 3768/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 687/18 w sprawie ze skargi J. D. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz J. D. i T. D., solidarnie, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 687/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. D. i T. D. o ("skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "Kolegium") z [...] maja 2018 r., Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu: I. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę 1 014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. W dniu [...] stycznia 2017 r. do organu wpłynął wniosek J. D. i T. D. w sprawie wydania przez Wójta Gminy S. decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...], położonej w Z. przy ul. [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania oraz likwidację nielegalnego parkingu samochodów wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...]. 2.2. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy S. odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w gminie S., obręb [...], miejscowość Z. Organ wskazał, że sprawą dotyczącą zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] w Z. zajmował się także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót ziemnych na działce nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten stwierdził, że przedmiotowe roboty ziemne nie stanowią robót budowlanych w świetle ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie podlegają reglamentacji prawnobudowlanej. Z uzasadnienia wynika też, że organ nadzoru budowlanego prowadzi też inne postępowania administracyjne związane z zabudową ww. działki. Z kolei w piśmie z [...] marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że realizacja miejsc parkingowych na działce o nr [...] w Z. będzie najprawdopodobniej przedmiotem odrębnego postępowania z uwagi na możliwe naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ ustalił również, że nieruchomość zabudowana jest budynkami związanymi z działalnością gospodarczą. Działalność gospodarcza na ww. działce prowadzona jest przez obecnego jej właściciela, jak też była prowadzona przez jego poprzedników prawnych. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wcześniej działalność gospodarczą na tej działce prowadziła firma "[...]". W 2015 r. na nieruchomości wykonano utwardzenie terenu dla miejsc parkingowych oraz utwardzenie terenu skarpy płytami ażurowymi. Wykonanie prac wiązało się z częściową wymianą gruntu. Sporne między stronami postępowania było to, czy wykonane prace należy zakwalifikować jako zmianę zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że działka nr [...] była i jest wykorzystywana pod działalność gospodarczą. W ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę P. nieruchomość wykazywana jest jako tereny przemysłowe oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "Ba". W ocenie Wójta Gminy S., gdyby doszło do zmiany zagospodarowania działki, a w konsekwencji do obowiązku zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), musiałoby dojść do zmiany dotychczasowego przeznaczenia działki. W niniejszej sprawie natomiast nieruchomość zabudowana jest budynkami związanymi z działalnością gospodarczą. 2.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z [...] maja 2018 r., Nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunkiem zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. jest dokonanie zmiany zagospodarowania terenu. Przez zmianę sposobu zagospodarowania należy rozumieć takie przekształcenie przestrzeni (terenu), które prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Przez przeznaczenie rozumie się natomiast określoną działalność człowieka prowadzoną lub potencjalnie dopuszczoną na nieruchomości – gruncie lub budynku. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji prawidłowo wykazał, że zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie, nie nastąpiła. Jak bowiem wynika z ustaleń, działka nr [...] była i jest wykorzystana pod działalność gospodarczą. W ewidencji gruntów wykazywana jest jako tereny przemysłowe oznaczone symbolem "Ba". Zatem nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie samo wywiezienie ziemi i utworzenie miejsc parkingowych nie spowodowało zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, gdyż jego przeznaczenie jest wciąż takie samo, tj. stanowi on grunt wykorzystany pod działalność gospodarczą. Skoro więc prace dokonane na nieruchomości nie prowadziły do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania spornej działki. Inną kwestią jest natomiast fakt, że prace podjęte przez właściciela nieruchomości spowodowały określone zniszczenia na działce odwołujących. W związku z tym przysługuje im wobec właściciela działki nr [...] roszczenie odszkodowawcze, które jednak może być dochodzone w trybie postępowania przed sądem cywilnym. 2.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę skarżących za zasadną. Sąd wojewódzki przywołał treść art. 59 u.p.z.p. i stwierdził, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że na działce nr [...] wykonano utwardzenie terenu dla miejsc parkingowych oraz utwardzenie terenu skarpy płytami ażurowymi. Wykonanie prac wiązało się z częściową wymianą gruntu. Przedmiotem sporu w sprawie jest ustalenie, czy prace te doprowadziły do zmiany zagospodarowania terenu, powodując możliwość zastosowania art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W ocenie organu, w sprawie nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, gdyż teren ten był wcześniej i jest nadal wykorzystywany pod działalność gospodarczą. WSA w Poznaniu nie zgodził się z tym stanowiskiem. Jak podkreślił Sąd wojewódzki, zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki. Nie sposób jest jednak utożsamiać go z pojęciem "przeznaczenie terenu". Wobec powyższego, w ocenie Sądu, podkreślana przez organ okoliczność, że działka była przeznaczona pod działalność gospodarczą już wcześniej, nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Oceniając, czy w danej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczności zaistniałe w danym przypadku, porównując sposób zagospodarowania terenu, jaki istniał przed wykonaniem prac, ze stanem późniejszym. Organ nie powinien się w tym zakresie opierać wyłącznie na tym, że nie doszło do zmiany przeznaczenia danego terenu. WSA w Poznaniu, przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, wskazał, że przyjmuje się w nich, że zmianą zagospodarowania terenu mogą być takie czynności, jak utwardzenie działki, rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej, nagromadzenie hałd ziemi czy urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej. Z ustalonych w sprawie okoliczności wynika, że właściciel działki nr [...] dokonał niwelacji terenu i urządził na niej parking, którego wcześniej w takim kształcie na działce nie było. Działania te miały miejsce w 2015 r., nie sposób więc przyjąć, by były one tymczasowe. W ocenie Sądu nie ulega więc wątpliwości, że dokonane prace stanowiły zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Jak podkreślił Sąd wojewódzki, powyższe stanowisko jest również zgodne z oceną dokonaną w rozpoznawanej sprawie przez wyspecjalizowany organ – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., który decyzją z [...] grudnia 2016 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót ziemnych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Z. w gminie S., przy granicy z działką nr ewid. [...]. Organ stwierdził, że roboty ziemne nie stanowią robót budowlanych, zaznaczył jednak, że na terenie działki wykonano roboty związane ze zmianą zagospodarowania. 3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 59 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym ich zastosowaniu przez Sąd i wadliwe uznanie, że dokonane przez inwestora roboty, polegające na utwardzenia terenu pod miejsca postojowe, dla celów prowadzenia działalności gospodarczej, stanowią zmianę zagospodarowania terenu i w związku z tym wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy, pomimo że roboty te nie są zmianą zagospodarowania terenu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że prawidłowo poczynione przez organy obu instancji ustalenia pozwalają stwierdzić, że wykonane przez skarżącego kasacyjnie roboty budowlane nie doprowadziły do zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu, tj. nie wpłynęły na dalsze jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem – dalej jest to nieruchomość przeznaczona na działalność gospodarczą. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w wyniku wykonanych robót nie doszło do powstania budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wykonanie na przedmiotowej działce utwardzenia terenu działki budowlanej (roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego). Skoro wykonane roboty budowlane nie zmieniły sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu, brak jest podstaw do uznania, że konieczne jest wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy. 3.2. W piśmie z [...] stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, J. D. i T. D. wnieśli o oddalenie skargi oraz o obciążenie kosztami postępowania kasacyjnego skarżącego i zasądzenie od skarżącego na rzecz J. i T. D. zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym. 3.3. Zarządzeniem z [...] sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie nie sformułował natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym zarzutów dotyczących legalności ocen prawnych sformułowanych przez sąd pierwszej instancji w odniesieniu do kwestii ustaleń faktycznych poczynionych przez Kolegium. W takim przypadku sąd kasacyjny, dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, za miarodajny uznaje stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji jako podstawę oceny legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie prawnomaterialnym. W szczególności, w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest już pogląd, że ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie (por. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2574/11; wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1592/13; wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 270/08, CBOSA; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021 r., Nb 20 do art. 174). Należy dodać, że jeżeli strona nie zgadza się z oceną legalności tych ustaleń, poczynioną przez sąd pierwszej instancji, powinna sformułować w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia odpowiednich przepisów k.p.a. dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. np. uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 oraz wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3188/19). 4.4. Niezakwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, przyjmuje, że w 2015 r. na działce nr [...] dokonano utwardzenia terenu dla miejsc parkingowych oraz utwardzenia terenu skarpy płytami ażurowymi. Wykonanie prac wiązało się z częściową wymianą gruntu. Z ustalonych w sprawie okoliczności wynika zatem, że właściciel działki nr [...] dokonał niwelacji terenu i urządził na jej części parking, którego wcześniej w takim kształcie na działce nie było. 4.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że przewidzianej w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przesłanki zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, nie można zawężać do zagadnienia zmiany dotychczasowego ogólnego przeznaczenia danej działki ewidencyjnej lub terenu. Przeznaczenie terenu jest kategorią odrębną od sposobu jego zagospodarowania, co wynika m.in. z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Należy przyjąć, że zagospodarowanie terenu to szeroko rozumiany sposób jego wykorzystania na różne cele poprzez zabudowę i użytkowanie trenu (por. np. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 603-604). Przenosząc to ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że okoliczność, że nowy sposób zagospodarowania części działki skarżącego jest funkcjonalnie związany z prowadzoną na tej działce działalnością gospodarczą, nie oznacza per se, że ten nowy sposób użytkowania części działki nie może być, w realiach danej sprawy, uznany za zmianę zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanie niwelacji części działki nr [...], następnie jej utwardzenie płytami ażurowymi oraz urządzenie przy granicy z działką sąsiednią ośmiu miejsc parkingowych, wypełniało przesłankę zmiany zagospodarowania terenu, uzasadniającą podjęcie przez organy działań na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z ust. 2 u.p.z.p. Doszło bowiem do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tej części działki. Jest to przy tym zmiana istotna z punktu widzenia oddziaływania na prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich, zwiększa bowiem uciążliwości związane z ruchem pojazdów bezpośrednio przy granicy działki. Prawa tych osób podlegają, w procesie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również ochronie (zob. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Uzupełniająco należy podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie oraz piśmiennictwie przyjmowano, że utwardzenie działki i rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej, stanowi zmianę sposobu zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (zob. np. wyrok NSA z 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1179/11, CBOSA oraz D. Trzcińska, Proces inwestycyjno-budowlany w praktyce. Rozwiązania najważniejszych problemów, Warszawa 2021, s. 34). 4.6. Końcowo należy wskazać, że bez znaczenia, z punktu widzenia zasadności skargi kasacyjnej, jest, podnoszona w uzasadnieniu tego pisma, okoliczność, że sporny parking został, w związku z postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, zlikwidowany przez skarżącego (s. 5 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Z kolei w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu co do zasady istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2341/18 oraz wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2503/21, CBOSA). Zasada ta wywodzona jest m.in. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego), art. 133 § 1 p.p.s.a. (orzekanie na podstawie akt sprawy), a także można ją wyprowadzić z art. 145 p.p.s.a., w którym wskazano okoliczności, których wystąpienie może uzasadniać uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie. Natomiast organy administracji publicznej, rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz zasadą prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), zobowiązane będą dokonać ustaleń faktycznych aktualnych na dzień wydania decyzji. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. 4.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.