IV SAB/Wr 417/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.150 (słownie: tysiąc sto pięćdziesiąt) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. K. (dalej jako strona, wnioskodawczyni lub skarżąca) wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2019 r. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej jako GOPS) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci: D. K. i F. K. na okres zasiłkowy 2019/2021. W związku z tym, że według oświadczenia wnioskodawczyni ojciec dziecka –A. K. był zatrudniony na terenie N., w dniu 12 sierpnia 2019 r. wskazany wniosek został przekazany Wojewodzie D. (dalej jako Wojewoda lub organ) na zasadzie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm., dalej u.p.p.w.d.), celem zweryfikowania, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 28 lutego 2022 r. do organu wpłynęła skarga strony z dnia 24 lutego 2022 r. na bezczynność organu odnośnie podjęcia decyzji w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okresy od 2017 r. do 2022 r. na dwoje dzieci strony. Skarżąca podnosiła, że do czasu złożenia skargi nie otrzymała żadnej korespondencji od organu, ani też nie została wydana żadna decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Strona w skardze domagała się: 1) stwierdzenia bezczynności organu, 2) zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3) przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł, 4) zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Wojewoda w dniu 14 marca 2022 r. wydał informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego nr [...], w którym poinformował o przyznaniu świadczeń wychowawczych na dwoje dzieci skarżącej w kwocie po 500 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2020 r. do 31 marca 2021 r. oraz od 1 maja 2021 r. do 31 maja 2021 r. Organ jednocześnie decyzją [...] z dnia 14 marca 2022 r. postanowił odmówić skarżącej świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego (z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego) na oboje jej dzieci na okres od 1 października 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. oraz od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Skarga wraz z odpowiedzią na nią została przekazana do tut. Sądu w dniu 5 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w zakresie wniosków na okresy zasiłkowe 2017/2018 i 2018/2019 lub ewentualne jej oddalenie oraz oddalenie skargi w zakresie wniosków na okresy 2019/2021 i 2021/2022. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie wniosków na okresy zasiłkowe 2017/2018 oraz 2018/2019 Wojewoda wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt IIOPS 5/19, za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Wniosek organu w tym zakresie uzasadnia fakt, iż skarga strony została wniesiona po wydaniu decyzji w prowadzonych, na podstawie złożonych wniosków na drugie dziecko w rodzinie, postępowaniach. Odnośnie z kolei skarg w zakresie wniosków na okresy zasiłkowe 2019/2021 oraz 2021/2022 organ podniósł, że sprawy skarżącej chociaż załatwione zostały później niż wynika to z przepisów, to w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Nie wynika również z lekceważenia wniosków strony i braku woli załatwienia sprawy. Mimo, że w bieżącym roku zwiększono obsadę kadrową o 40 % (20 osób), aby wyeliminować ryzyko powstawania zaległości w prowadzonych postępowaniach, to występujące na przełomie marca i kwietnia bieżącego roku apogeum pandemii COVID-19 wywołało wysoką absencję wśród pracowników. Wojewoda podniósł dodatkowo, że prowadzi intensywne działania, które zmierzają do wyeliminowania nieterminowego załatwiania prowadzonych postępowań w zakresie koordynacji świadczeń zabezpieczenia społecznego. Trudno więc zarzucić organowi celową i świadoma bezczynność. Organ zwrócił także uwagę, iż nie polegają na prawdzie często spotykane opinie, że prowadzone postępowania są proste i można je szybko załatwić. Organ uznał także za bezzasadny wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej podając, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., zasądzana jest w przypadku uwzględnienia skargi i ma charakter fakultatywny. Świadczy o tym użycie w jego treści przez ustawodawcę czasownika "może". Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała skarżąca na skutek bezczynności działania organu administracji. Przewodniczący Wydziału IV zarządzeniem z dnia 6 kwietnia 2022 r. rozdzielił skargę na cztery osobne sprawy, w tym na sprawę o sygn. akt IV SAB/Wr 417/22, jako skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13, oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.). Z treści przytoczonych przepisów wynika więc, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia (por. wyroki: NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, i WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Zgodnie z art. 35 § 1 – 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika zaś z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dokonując oceny zasadności wywiedzionej skargi w tak zakreślonych ramach prawnych Sąd doszedł do przekonania, że organ miał obowiązek ustalić czy mają do wniosku skarżącej z dnia 6 sierpnia 2019 r. zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenie społecznego, przy czym winien był tego dokonać w wymaganym terminie. Jak wynika z akt sprawy wniosek strony został przekazany przez GOPS do organu w dniu 12 sierpnia 2019 r. Zatem na rozpatrzenie sprawy, nawet przy zastosowaniu najdłuższego (dwumiesięcznego) terminu przewidzianego ustawą, organ miał czas do dnia 11 października 2019 r. W tej dacie wymagane ustalenia nie zostały przez niego podjęte, ani też Wojewoda nie zdecydował się na skorzystanie z instytucji przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ponieważ informacja o przyznaniu świadczeń wychowawczych oraz decyzja o odmowie świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego zostały wydane dopiero w dniu 14 marca 2022 r. to należało bezwarunkowo przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. W niniejszej sprawie nie ulega jednak wątpliwości, że bezprzedmiotowym stało się zobowiązywanie organu do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro postępowanie przed Wojewodą zakończyło się co prawda po wniesieniu skargi, ale przed jej przekazaniem do tut. Sądu. Zobowiązywanie organu do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy na dzień orzekania organ zrealizował swoje obowiązki byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do wydania aktu i konieczności umorzenia postępowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącej zaskarżonego aktu. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności, gdyż jego czynności dokonywane były łącznie przez okres 31 miesięcy. Dopiero po wniesieniu skargi organ w 2 tygodnie wydał informację o przyznaniu świadczeń wychowawczych oraz decyzję o odmowie świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której skarżąca oczekuje ponad 2 lata i 7 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Oceny tej nie może zmienić fakt, że wpływ wniosków, co do których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wojewody w ich załatwieniu. Stan ten wymaga zwiększenia środków i dokonania zmian organizacyjnych, co leży wyłącznie po stronie organu, nie zaś po stronie samej skarżącej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek pełnomocnika strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.150 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i niepewności finansowych z jakimi skarżąca, jako matka niepełnoletnich dzieci, musiała zmagać się pomimo terminowo złożonego i zasadnego wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 u.p.p.s.a. miarkując je do poziomu 25% poniesionych kosztów związanych z wynagrodzeniem należnym profesjonalnemu pełnomocnikowi, który sporządził jedną łączną skargę na bezczynność organu dla wszystkich czterech spraw dotyczących podjęcia decyzji w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okresy od 2017 r. do 2022 r.