II SAB/Lu 74/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że D. dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku z 12 maja 2021 r. o udzielenia informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje D. do rozpatrzenia wniosku R. S. z dnia 12 maja 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku, IV. przyznaje radcy prawnemu P. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...] zł (słownie: [...] groszy), w tym 23 % VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. UZASADNIENIE We wniosku z dnia 12 maja 2021 r. R. S., dalej: "skarżący", zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie: "Dyrektor Okręgowy", "organ", o udzielenie informacji publicznej w postaci "kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne w styczniu 2021 r." W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Okręgowy, w treści pisma z dnia 31 maja 2021 r. wyraził stanowisko, że wniosek skarżącego stanowi nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej, przez co organ nie znajduje podstaw do jego uwzględnienia. Organ poinformował, że jakkolwiek ma na względzie konstytucyjne prawo każdego obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji), to w jego ocenie, organ każdorazowo uprawniony jest do oceny okoliczności związanych z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Przy tym ocena powinna uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo uprawnienie do uzyskania informacji publicznej. Organ, odnosząc do indywidualnej sytuacji związanej z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wskazał, że wnioskodawca od 2007 r. przebywa w różnych zakładach karnych i aresztach śledczych (koniec wykonywania kar przypada na 2028 r.). W związku tym prezentuje on w różny sposób niezadowoleniem z zaistniałej sytuacji. Między innymi prowadzi "ponadprzeciętną liczebnie korespondencję" z organami składając liczne prośby, skargi i wnioski. Charakter składanych wniosków i próśb skarżącego wskazuje w sposób ewidentny na wykorzystywanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej. Organ działanie wnioskodawcy ocenił jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej i stwierdził, że jego wniosek "nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej". W skardze datowanej na 21 czerwca 2021 r. skarżący wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie o udzielenie informacji publicznej podnosił, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi oraz, że Dyrektor Okręgowy posiada dostęp do ogólnopolskiej Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności. Może zatem żądaną informację wygenerować. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor Okręgowy wyjaśnił, że ma dostęp do Ogólnopolskiej Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności. Nie posiada jednak informacji, o udzielenie których wnosi wnioskodawca, tj. zanonimizowanych kopii odpowiedzi na skargi osadzonych, uznane za zasadne lub częściowo zasadne w styczniu 2021 r. Organ podtrzymał zasadność udzielonej skarżącemu odpowiedzi, zawartej w piśmie z 31 maja 2021 r., wskazując, iż mimo powoływania się przez wnioskodawcę na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania tych informacji faktycznie reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176). Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przy tym troska o dobro publiczne jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Organ podkreślił, że celem powołanej ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Dlatego ocena wniosku o udzielenie informacji publicznej powinna uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, poza samym uprawnieniem do uzyskania takiej informacji. Dyrektor Okręgowy powtórzył zatem wyrażone już wcześniej, w piśmie z 31 maja 2021 r. stanowisko, zgodnie z którym składając wniosek o udzielenie informacji publicznej w postaci "kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne w styczniu 2021 r." skarżący manifestuje po raz kolejny negatywne nastawienie do organów państwowych. Wykorzystując swoje uprawnienia generuje zbędne jemu oraz innym osobom czynności administracyjne oraz liczne wnioski składane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczył, że wnioski skarżącego kierowane do Dyrektora Okręgowego w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne z okresu wskazanego we wnioskach nie mają charakteru incydentalnego ale systematyczny rozmiar. Skarżący po otrzymaniu odpowiedzi na pierwszy wniosek wysyła kolejny wniosek obejmujący ten sam zakres przedmiotowy, a różniący się tylko zakresem czasowym. Zakres przedmiotowy oraz czasowy wniosku z dnia 12 maja 2021 r. w kontekście sytuacji osobistej skarżącego, postawy prezentowanej w czasie odbywania kary pozbawienia wolności, zakresu przedmiotowego i terminów wniesienia wcześniejszych licznych wniosków o udzielnie tej samej informacji publicznej obejmującej jedynie inne, coraz węższe okresy, wskazuje na wykorzystywanie prawa informacji w celu zakłócenia funkcjonowania Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej. Pismem z dnia 16 września 2021 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu podtrzymał skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W powołanym piśmie, odnosząc się do orzecznictwa sądów w stanach faktycznych, według niego, adekwatnych do sanu objętego wnioskiem skarżącego argumentował, że w sprawie nie chodzi o informację publiczną przetworzoną. Zdaniem pełnomocnika, nieprawdziwe, a co najmniej niepewne, są też twierdzenia organu, iż spełnienie żądania wnioskodawcy wiązałoby się z przeanalizowaniem licznego zbioru dokumentów i wytworzenia nowej informacji według kryteriów skazanych przez wnioskodawcę. Dyrektor Okręgowy do twierdzeń pełnomocnika skarżącego zawartych we wskazanym wyżej piśmie z dnia 16 września odniósł się w piśmie z 22 października 2021 r., co sąd odnotowuje jedynie dla porządku, gdyż wyrok w niniejszej sprawie wydany został w dniu 13 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku jego działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył bezczynność Dyrektora Okręgowego w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 12 maja 2021 r., obejmującej wszystkie "odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne w styczniu 2021 r." Z treści przepisów art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dalej: "u.d.i.p.", wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w formach przewidzianych ustawą wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie, adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, jak to wynika z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w treści art. 61 ust. 1 Konstytucji jednego z praw politycznych, jakim jest prawo do informacji o sprawach publicznych. W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Dyrektora Okręgowego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 12 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej objętej w zakresie "kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne w styczniu 2021 r." Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jak zaś stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tut. Sądu, zgodnie z którym informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W tym kontekście wskazać należy, że wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., w sprawie o sygn. II SA/Lu 510/21, tutejszy sąd oddalił skargę skarżącego na decyzję Dyrektora Okręgowego z dnia 31 maja 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w sprawie tej, skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2020. Dyrektor Zakładu Karnego w Hrubieszowie wydał zaś decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej uznając, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną, a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Okręgowy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zaś jej legalność potwierdził tutejszy sąd, oddalając skargę w sprawie, podzielając pogląd organu, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, w przypadku której wnioskodawca musi wykazać, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego skarżący nie uczynił. Przepisy u.d.i.p. określają obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku natomiast, gdy organ uznaje, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej, o swoim stanowisku zobligowany jest powiadomić stronę wnioskującą pismem. Sytuacja, o której mowa w tym ostatnim zdaniu w sprawie niniejszej nie zachodzi, o czym była mowa wyżej. Termin udzielenia informacji publicznej określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przedłużenie terminu udostępnienia informacji może wynikać z równych przyczyn, w tym m.in. z konieczności poniesienia dodatkowych kosztów przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i poinformowania o tym wnioskodawcy (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), czy też potrzeby wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji uznanej przez organ za przetworzoną. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.Nieudzielanie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14). Terminy określone w art. 13 u.d.i.p. obowiązują również w sytuacji, gdy w toku rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dojdzie do przekonania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niepodjęcie tego rodzaju działań bądź podjęcie ich z naruszeniem zasad określonych w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. W sprawie niniejszej organ wprawdzie przyznał w piśmie z dnia 31 maja 2021 r., że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jednak całościowo oceniając postępowanie skarżącego jako faktycznie zmierzające nie do uzyskania informacji publicznej, lecz celowe, złośliwe działanie wobec organów, organ nie podjął działań wyżej opisanych, które winien dokonać. Nie wydał decyzji odmownej wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji powyższego Sąd doszedł do wniosku, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2021 r., co czyni uzasadnionym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez wydanie stosownego orzeczenia. Wyjaśnić przy tym należy, że na etapie skargi na bezczynność sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ administracji kwalifikacji informacji jako przetworzonej. Dopiero, gdy organ wyda decyzję odmowną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z powodu niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu społecznego, a decyzja taka poddana zostałaby kontroli sądu administracyjnego, wówczas byłaby możliwa ocena przez sąd, czy żądana informacja rzeczywiście jest informacją przetworzoną, z czym zdaje się polemizować pełnomocnik strony, i czy wobec tego wymagane było wykazanie szczególnie istotnego interesu społecznego oraz czy przesłanka ta została spełniona. Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek wynikających z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu powołanego przepisu, jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem stanowisko organu, wynikało zapewne z błędnej interpretacji przepisów oraz postawy skarżącego prezentowanej w licznych pismach i wnioskach, a nie ze złej woli organu. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r. poz. 1715).