I OSK 746/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Czesława Nowak- Kolczyńska (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 974/17 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy całości jak i części należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 listopada 2017 r. w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia całości jak i części należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z [...] 2017 r. Jednocześnie Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego od organu odwoławczego na rzecz skarżącego w kwocie 680 złotych. Sąd I instancji uznał, że obie wydane na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017 r. poz. 489; dalej: u.p.o.u.a.) decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób uzasadniający ich uchylenie. Sąd wskazał, że w decyzjach nie określono jakich należności dotyczą, z jakiego okresu, a także nie wskazano osób do nich uprawnionych, czym naruszono art. 107 § 1 k.p.a. Organ I instancji ograniczył się do sformułowania: "odmówić R. K. ul. [...] umorzenia zarówno całości jak i części należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób do tego uprawnionych". Organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Uchybienia tego nie usuwa wymienienie kwoty w treści uzasadnienia. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zebrany przez organ I instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy materiał dowodowy nie usprawiedliwia wydanych w ramach uznania administracyjnego decyzji, co czyni słusznymi postawione w skardze zarzuty naruszenia art.: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że organy wykroczyły poza granice swobodnego uznania, w ramach których wydawana jest decyzja oparta na art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Podstawą wydania decyzji odmownej było przyjęcie przez organ, że wiek i stan zdrowotny skarżącego a także podjęte przez niego leczenie rokują poprawę, a sytuacja majątkowa i dochodowa nie jest jednoznaczna. Z oświadczeń majątkowych za 2015 i 2016 r. wynikało że nie posiada jakichkolwiek nieruchomości, a z oświadczenia przedstawicielki ustawowej, że wszystkie wypracowane zasoby z pracy wykonywanej na terenie [...] skarżący przekazywał na rzecz innych osób z rodziny, celem uniknięcia egzekucji komorniczej. Organ oparł się na tych ostatnich, wspierając je analizą rejestrów osób bezrobotnych w PUP w K., na podstawie których stwierdził długie okresy pozostawania poza nimi. Z kolei na podstawie pisma organu właściwego dłużnika ustalił, że prowadząca z nim wspólne gospodarstwo domowe matka, utrzymuje się z emerytury w wysokości 800-900 zł, posiada dwie nieruchomości położne na terenie W., z których jedna jest przedmiotem najmu. Ustalił również, że do dyspozycji rodziny pozostają dwa samochody o nieustalonej wartości, a dobrą sytuację finansową skarżącego potwierdza fakt przeprowadzenia się do niego dwóch pełnoletnich córek. Sąd zgodził się ze skargą, że organ nie uzasadnił w sposób należyty powodów, na podstawie których jednym dowodom przyznał moc dowodową, innym jej odbierając. Odpierając informacje zawarte w kwestionariuszach, z których wynikało, że skarżący nie posiada żadnego majątku organ powołał się na relacje Jolanty Kopeć o przekazywaniu wszelkich uzyskanych przez skarżącego środków osobom bliskim, celem uniknięcia egzekucji komorniczej. Nie przesądzając prawdziwości tych twierdzeń, Sąd stwierdził, że nie poddają się one kontroli. Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnych dowodów, które by je potwierdziły, bądź zaprzeczyły. Uznał zatem za słuszne twierdzenia skarżącego, że na ocenę tej relacji może mieć wpływ istniejący pomiędzy stronami konflikt. W aktach nie ma żadnych informacji na temat tego z kim skarżący prowadzi wspólnie gospodarstwo. Nie przesądza tego złożone w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego oświadczenie, że mieszka w domu matki. Brak jest dokumentów potwierdzających z kim skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo, ani kto z nim mieszka. Ustalenie powyższych kwestii nie jest obojętne dla oceny sytuacji dochodowej skarżącego, która jest kształtowana przez wysokość aktualnych zobowiązań dłużnika, możliwości płatniczych jego i osób prowadzących z nim wspólne gospodarstwo. W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy postępowania charakteryzuje duży stopień ogólności, oparte zostały na nieudowodnionych twierdzeniach, a wyłącznie przypuszczeniach organu. Działając w ten sposób organ naruszył art. 7, 77 , 80, 107 k.p.a., a także art. 30 ust. 2 u.p.u.o.a. Sąd uznał również za uzasadniony zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji zapoznania się z materiałem dowodowym oraz przedstawienia i uzasadnienia swojego stanowiska. Nie usprawiedliwia organu to, że nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji z uwagi na naruszenie przepisów procesowych w sytuacji w której nie było podstaw do takiego uchylenia, gdyż przeprowadzona przez oba organy administracyjne analiza sytuacji majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej strony została przeprowadzona uwzględniając wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co zostało szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji i organ odwoławczy wykroczyły poza granice swobodnego uznania czym dopuściły się dowolności i przedwczesności przy wydaniu rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przywołany wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. stanowi, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Regulowana powyższą normą decyzja posiada charakter uznaniowy. Oznacza to, że kontrola legalności takiego aktu dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc - w ujęciu procesowym - kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jej zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, tak zakreślona formuła decyzji wymaga dokładnego odniesienia się w jej uzasadnieniu do zgromadzonego materiału dowodowego oraz przekonującego wyjaśnienia przyczyn rozstrzygnięcia, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że tak ujętym normom postępowania przy wyraźnie sformułowanych w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. przesłankach umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzja Burmistrza P. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. nie odpowiadają. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że umorzenie należności ma charakter wyjątkowy i powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności (patrz: wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 611/16, CBOSA). Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Brak możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych, na które dłużnik alimentacyjny nie ma wpływu (NSA w wyroku z 17 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3474/15, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji oceniając wydane w sprawie decyzje zasadnie stwierdził, że organy w sposób niewystarczający - w okolicznościach tej konkretnej sprawy – dokonały ustaleń stanu faktycznego. Wobec posiadanej przez organ z urzędu wiedzy o sytuacji rodzinnej strony, przy przedstawianej przez nią argumentacji co do bieżących warunków majątkowych i zdrowotnych, nie rozważyły wszystkich okoliczności pozostawiając bez pogłębionej analizy szereg wątpliwości. Na szczególną uwagę zasługuje tutaj niewyjaśniona kwestia prowadzenia przez stronę wspólnego gospodarstwa domowego z innymi osobami, która powinna uwzględniać ich sytuację majątkową oraz wzajemne zobowiązania. Okoliczności te wymagają przeprowadzenia stosownych dowodów. Odrębnym zagadnieniem pozostaje pojawiająca się w sprawie kwestia podejmowania przez stronę pracy za granicą i uzyskiwania z tego tytułu wynagrodzenia. Tę okoliczność, z uwagi na możliwy brak legalności zatrudnienia, można rozważać w kontekście dóbr majątkowych i rzeczowych pozostających własnością strony bądź osób z nią mieszkających. Powyższe braki w przedstawionej przez organy analizie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego zasadnie doprowadziły Sąd I instancji do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Podzielić również należy ocenę Sądu I instancji w zakresie poprawności sentencji decyzji organu I instancji. Zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jej kwintesencją wyrażając rezultat stosowania normy prawa materialnego w konkretnym przypadku w odniesieniu do oznaczonych okoliczności faktycznych. Tak ustalonym warunkom nie odpowiada decyzja organu I instancji, która będąc pozbawiona precyzji budzi uzasadnione wątpliwości co do jej przedmiotu. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnionymi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.