I SA/Sz 630/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Kierownika Biura Powiatu M. ARiMR (dalej organ I instancji) z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013. Zasadnicze ustalenia stanu faktycznego przedstawiają się następująco: Dnia [...] maja 2015 r. do Biura Powiatu M. ARiMR wpłynął wniosek Z. R. (dalej: "strona" bądź "skarżący") o przyznanie płatności na rok 2015, obejmujący swym zakresem m.in. płatności rolnośrodowiskowe PROW 2007-2013 w trzecim roku realizacji zobowiązania. W powyższym zakresie wniosek strony obejmował deklarację pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - uprawy rolnicze na 2 działkach rolnych (D1 i E1) o łącznej powierzchni [...] ha i pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na 5 działkach rolnych (A1, B1, C1, F1 i G1) o łącznej powierzchni [...] ha. Pismem osoby trzeciej z dnia [...] października 2015 r., Kierownik Biura Powiatu M. ARiMR został poinformowany o możliwości wystąpienia nieprawidłowości na należących do strony działkach ewidencyjnych, mających polegać na całkowitym braku prac agrotechnicznych, w szczególności na braku pokosu i zbioru biomasy. W dniach 13 - [...] stycznia 2016 r. gospodarstwo strony zostało poddane kontroli metodą inspekcji terenowej, której wyniki zostały zawarte w raporcie z kontroli. Inspektorzy ustalili, że na działkach rolnych B1 i G1 o łącznej deklarowanej powierzchni [...] ha w roku 2015 nie był przeprowadzony pokos, zaś na działce rolnej D1 deklarowana uprawa znajdowała się na powierzchni [...] ha wobec zadeklarowanych [...] ha. Tym samym, powierzchnia zatwierdzona wyniosła dla wariantu 2.1 - 5,64 ha wobec deklarowanych [...] ha, zaś dla wariantu 4.1 - [...] ha wobec [...] ha. Dokument pokontrolny zawierał także w odniesieniu do działek B1 i G1 adnotacje o braku pokosu w roku 2015. Powyższy raport został przesłany stronie [...] marca 2016 r., jednakże nie został odebrany. Dnia [...] maja 2016 r., strona wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od raportu pokontrolnego i zgłosiła zastrzeżenia do niego wskazując, że przedstawiciel jednostki certyfikującej w zakresie rolnictwa ekologicznego (dalej: "JC") B. , dokonujący inspekcji w dniu [...] sierpnia 2015 r., nie stwierdził błędów lub zaniedbań, potwierdził za to uzyskanie plonu. Strona zapewniła, że wszelkiego rodzaju prace agrotechniczne wykonywane były terminowo i sumiennie albowiem zaniedbania w tym zakresie, skutkują problemami z pozyskaniem plonu i jego jakością. Na działce ewidencyjnej nr [...] (działka rolna D1) pierwszy pokos miał zostać dokonany w końcu maja 2015 r., zaś drugi - częściowy - na początku sierpnia 2015 r. Przy czym błędnym miało być stwierdzenie przez inspektorów agencji, ugorowania gruntów na działce [...], albowiem dokonanie jedynie częściowego jej wykoszenia w drugim terminie było zabiegiem celowym. Inspektorzy, odnosząc się do zarzutów strony, podtrzymali ustalenia zapisane w raporcie pokontrolnym i wskazali, że pomiar działek rolnych D1 i E1 został dokonany razem z niedeklarowaną działką ewidencyjną nr [...], która z tego względu nie mogła zostać uznana za kwalifikujący się do płatności fragment gospodarstwa. Na działkach tych, stwierdzono część z wieloletnią mieszanką traw z motylkowatymi drobnonasiennymi i część z niewykoszonym ugorem. Pismo z [...] maja 2016 r., zawierające oficjalne ustosunkowanie się inspektorów do zastrzeżeń zawartych w odwołaniu od raportu pokontrolnego, nie zostało odebrane przez stronę. W dniu [...] czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatu M. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w kwocie [...]zł. Przyznane wsparcie w całości dotyczyło realizacji wariantu 4.1 na obszarze [...] ha (pomniejszenie - w oparciu o wyniki kontroli na miejscu - w stosunku do deklaracji o 0,02 ha). Z kolei w odniesieniu do wariantu 2.1 stwierdzono w kontroli na miejscu nieprawidłowości, wskazujące na realizację tego wariantu na obszarze [...] ha, czyli o 3,65 ha mniejszym, niż deklarowany. Skala rozbieżności (64,72% powierzchni zatwierdzonej) była na tyle duża, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, konieczna była odmowa przyznania wsparcia w tym zakresie i nałożenie sankcji trzyletnich, odpowiadających wysokości wsparcia należnego do areału, o który zawyżono deklarację powierzchni ([...] zł). Rozstrzygnięcie powyższe doręczono stronie [...] czerwca 2016 r. W dniu [...] czerwca 2016 r., strona wniosła odwołanie od decyzji nr [...] wskazując, iż nie zgadza się nałożeniem sankcji w zakresie wariantu 2.1 albowiem wszelkie prace polowe - w tym pokos i zbiór biomasy zostały przeprowadzone. Na potwierdzenie powyższego, strona przedłożyła kopie: rejestrów – działań agrotechnicznych, zbioru oraz sprzedaży, odwołania od raportu z kontroli na miejscu, protokołu z kontroli JC z [...] sierpnia 2015 r., umów przekazania płodów rolnych. Nadto, strona wniosła o przesłuchanie świadków: T. P. i W. B.. Dnia [...] stycznia 2017r. strona stawiła się w siedzibie Z. Oddziału Regionalnego ARiMR i zapoznała z całością zgromadzonego materiału dowodowego, podnosząc, że nie zostali przesłuchani zawnioskowani świadkowie i zgłaszając zastrzeżenia pod adresem terminowości załatwienia sprawy oraz faktu, że w postępowaniu I instancji zakwestionowana została opinia pracownika JC. Jednocześnie strona wskazała, że jest świadoma, iż zawiadomienie na podstawie którego przeprowadzona została kontrola złożył T. P.. W opinii strony, miała to być zemsta, albowiem osoba ta, miała powziąć bezpodstawne przeświadczenie, że strona złożyła na niego analogicznego rodzaju donos. Dnia [...] marca 2017 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił ww. decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na fakt, że ww. decyzja pomijała milczeniem kwestię spełniania przez stronę wymogów przewidzianych przez prawodawcę krajowego w zakresie wariantu 4.1. Organ odwoławczy nakazał też rozważenie zasadności przesłuchania świadków wskazanych przez stronę. Rozstrzygnięcie powyższe doręczone zostało stronie [...] marca 2017r. W dniu [...] czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatu M. Agencji przesłuchał w obecności strony, wskazanych świadków. Dnia [...] lipca 2017 r. Kierownik Biura Powiatu M. ARiMR wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w kwocie [...]zł. Przyznane wsparcie w całości dotyczyło realizacji wariantu 4.1 na obszarze [...] ha, przy czym płatność została - z uwagi na stwierdzone naruszenie wymogów przewidzianych w odniesieniu do tego wariantu - pomniejszona o 28,83064516 %. Z kolei w odniesieniu do wariantu 2.1 stwierdzono w kontroli na miejscu nieprawidłowości, wskazujące na realizację tego wariantu na obszarze [...] ha, czyli o 3,65 ha mniejszym, niż deklarowany. Skala rozbieżności (64,72% powierzchni zatwierdzonej) była na tyle duża, że – zgodnie z literą art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 - konieczna była odmowa przyznania wsparcia w tym zakresie i nałożenie sankcji trzyletnich, odpowiadających wysokości wsparcia należnego do areału, o który zawyżono deklarację powierzchni ([...] zł). Rozstrzygnięcie powyższe doręczono stronie [...] lipca 2017 r. Dnia [...] sierpnia 2017 r. strona wniosła odwołanie od decyzji nr [...]. W jego uzasadnieniu, strona podważyła wiarygodność jednego ze zgłoszonych przez siebie świadków oraz zarzuciła organowi I instancji, iż ten nie przesłuchał z własnej inicjatywy pracownika JC B.. Pismem z [...] grudnia 2017 r. strona została powiadomiona o zakończeniu postępowania odwoławczego. Dnia [...] grudnia 2017 r. strona stawiła się w siedzibie organu odwoławczego, zapoznała z aktami sprawy i wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu pozyskania opinii eksperta. W dniu [...] grudnia 2017 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie nr [...], na mocy którego - zgodnie z wnioskiem strony- zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji nr [...] Postanowienie powyższe zawierało pouczenie, iż - zgodnie z regulacją art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 zw. dalej: "k.p.a."), jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Pismo powyższe, pomimo dwukrotnego awizowania, nie zostało podjęte przez stronę z placówki pocztowej. Jak wskazał organ, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. w sytuacjach tego rodzaju pismo uznaje się za doręczone z upływem ostatniego dnia 14 - dniowego okresu, przez jaki pismo przechowywane jest w placówce pocztowej w przypadku braku możliwości doręczenia. Opisaną na wstępie decyzją [...] czerwca 2021 r. nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji nr [...]. Organ wskazał, że 3 – letni termin zawieszenia postępowania upłynął [...] grudnia 2020 r. Do tej daty, strona nie wystąpiła o jego podjęcie. Zważywszy na powyższe, postępowanie odwoławcze od decyzji nr [...] organ uznał za bezprzedmiotowe i umorzył je, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, która w jego ocenie, została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że od początku toczącego się postępowania, strony postępowania zajmują stanowisko w sprawie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], której rozstrzygnięcia oczekiwał. W dniu [...] czerwca 2021 r., po czterech latach skarżący otrzymał pismo z dnia [...] czerwca 2021 r. z orzeczeniem o umorzeniu postępowania od decyzji nr [...] w której, ani słowem nie wspomniano o decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], od której rozpoczęło się zainicjowane postępowanie dowodowe. Jak wskazał skarżący, tak więc na tej podstawie i z racji popełnianych błędów dowodowych, należy umorzyć postępowanie w sprawie wydanej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], tym samym przywracając wszystkie cofnięte płatności od roku 2016 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Tego domaga się strona postępowania i na podstawie art. 189 k.p.a., wniosła o przedawnienie możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o której mowa w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Skarżący dodał, że w toku toczącego się postępowania dowodowego wydano szereg decyzji włącznie z kończącą postępowanie decyzją nr [...] a przecież, w początkowej fazie toczącego się postępowania, istotą sprawy była decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Końcowo, skarżący wezwał ARiMR do zawarcia ugody w myśl art. 114 k.p.a., a przesłanką do tego, jest w jego ocenie art. 35 § 3 k.p.a., który został zbagatelizowany przez organ ARiMR w S.. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia [...] sierpnia 2021 r., skarżący uzupełnił argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja którą Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Kierownika Biura Powiatu M. ARiMR z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie odwoławcze od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., do czasu dostarczenia przez skarżącego dowodu w postaci opinii eksperta. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpił skarżący w dniu [...] grudnia 2017 r., podczas zapoznawania się z aktami sprawy w siedzibie organu. Postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji nr [...], zostało doręczone skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. Zastępcza forma doręczenia pism przewidziana w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. W niniejszej sprawie, powyższa okoliczność nie była jednak kwestionowana. Postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. zawierało pouczenie o treści ww. art. 98 § 2 k.p.a. W dniu [...] grudnia 2020 r., upłynął 3 - letni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie. Z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem zwrócenie się o to do organu, w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął do organu wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec tego, prawidłowo organ umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Należy podkreślić, że przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa - art. 98 § 2 k.p.a. - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie o określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania - zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Zważyć także należy, że organ nie ma obowiązku informować strony o zbliżającym się upływie 3 - letniego terminu. Wobec upływu 3 - letniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożeniu przez skarżącego w tym czasie, wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ zarówno w tym czasie, jak i po upływie 3 - letniego terminu nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. rozpoznania odwołania. Z kolei umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji nr [...] czynią ją ostateczną i prawomocną, co oznacza, że wywiera ona w pełni skutki prawne w niej wyrażone. Wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego w przedmiocie płatności rolnych, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ działał zgodnie z prawem i nie naruszył przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, ani też innych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że podnoszone na obecnym etapie zarzuty przeciwko decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., nie mogły być przez Sąd analizowane i pozostawały bez wpływu na ocenę legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Także, powoływany przez skarżącego art. 189 k.p.a., nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy również, że wniosek skarżącego o zawarcie ugody na mocy art. 114 k.p.a. dotyczy zawierania ugód przez stronę z organem administracji i nie ma on wpływu na postępowanie sądowe. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.