II GSK 1023/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 743/09 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r., w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] września 2008 r., nr [...] wynik egzaminu na aplikację adwokacką, do którego przystąpił M. Ż. ustalony został na 189 punktów, co oznaczało zgodnie z treścią art. 75i ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.-dalej Poa), iż wynik egzaminu z uwagi na nieuzyskanie minimalnej liczby 190 punktów jest negatywny. W odwołaniu od powyższej uchwały skarżący zarzucił, iż pytania testowe o numerach 75, 132, 186, 201, 203 były wadliwie sformułowane, a wadliwość pytań nr 75 i 186 polegała na tym, że żadna z odpowiedzi nie była prawidłowa. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę i poddał analizie prawidłowość przygotowania egzaminu, jak i jego przebieg oraz odniósł się do poszczególnych pytań i odpowiedzi zakwestionowanych przez skarżącego w odwołaniu. Omawiając pytanie nr 75 "Według Kodeksu cywilnego małżonek, w stosunku do którego orzeczono separację i któremu nie służy żadne prawo do lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkiwał wspólnie ze swym współmałżonkiem aż do dnia jego śmierci, niebędący spadkobiercą swego małżonka: A. jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w dotychczasowym zakresie w ciągu trzech miesięcy od otwarcia spadku, B. jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w dotychczasowym zakresie w ciągu miesiąca od otwarcia spadku, C. w ogóle nie jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania.", organ stwierdził, iż prawidłowa odpowiedź opierała się na przepisach art. 923 § 1 i 935(1) k.c., a zastrzeżenia skarżącego są niezasadne, bowiem z treści pytania wynikało w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że chodziło o uprawnienia takiego małżonka, w stosunku do którego orzeczono separację i taki stan między małżonkami trwał nadal aż do chwili śmierci drugiego z nich. Ponadto z uwagi na treść art. 61 (4) k.r.i o. orzeczenie separacji powoduje takie skutki jak rozwód, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 923 § 1 k.c. wyraźnie rozgranicza jako osoby uprawnione małżonka i inne osoby bliskie. W ocenie organu, nietrafne było również stanowisko skarżącego dotyczące brzmienia pytania nr 186 "Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego i ustawą Prawo dewizowe, postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest: A. jednoinstancyjne, B. dwuinstancyjne, C. trójinstancyjne." – skarżący udzielił odpowiedzi "B", podczas gdy prawidłowa odpowiedzią według klucza odpowiedzi była odpowiedź "A". Organ wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. - Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178 ze zm.) do decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydanych w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). W myśl zaś art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zdaniem organu administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NBP nie jest dewolutywny. Skoro nie ma organu wyższego stopnia (odwoławczego) nad prezesem banku centralnego, sprawa indywidualnego zezwolenia dewizowego nie może być rozpatrzona ponownie przez inny, drugoinstancyjny organ administracji publicznej. Niewystępowanie cechy dewolutywności środka zaskarżenia powoduje więc ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, który prowadził postępowanie w pierwszej instancji. Organ uznał również za nietrafne zarzuty odnoszące się do pytań nr.132, 201 i 203. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a), stwierdził, iż zaskarżona decyzja naruszyła warunki prawidłowego ustalenia wyniku egzaminu, a w konsekwencji nie odpowiadała obowiązującemu prawu. W ocenie WSA prawidłowe ustalenie wyniku egzaminu zależało od prawidłowości sformułowania pytań egzaminacyjnych i odpowiedzi w kluczu, zgodności z prawem odpowiedzi wskazanych przez kandydata oraz prawidłowości zastosowanych procedur egzaminacyjnych. Kwestia oceny merytorycznej poprawności pytań i odpowiedzi wskazanych jako prawidłowe w kluczu testowym, była istotnym zadaniem tego organu. Od tej oceny zależała rzetelność ustalenia wyniku egzaminu kandydata i zgodność z prawem decyzji w tym względzie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pytaniu nr 75 możliwe były dwie odpowiedzi "A" i "C" co ewidentnie naruszało art. 75i ust. 1 Poa, a skoro M Ż udzielił wadliwej według organu odpowiedzi "A", miało to wpływ na wynik sprawy z uwagi na ilość brakujących punktów do uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu konkursowego. Zdaniem WSA pytanie to, miało bardzo nietypowy charakter i przy wymaganej od zdających znajomości przepisów Kodeksu cywilnego, do których się odwoływało, mogło mylić co do rozróżnienia sytuacji prawnych "małżonka", "małżonka pozostającego w separacji" i "osoby bliskiej" tym bardziej, że dopiero orzecznictwo sądów dokonało dookreślenia praw tych małżonków. Odnosząc się do pytania 186, wbrew twierdzeniom organu, Sąd I instancji stwierdził , że analiza przepisów dokonana w świetle przytoczonych przez obie strony postępowania poglądów doktryny i orzecznictwa nie pozwala na skuteczne zanegowanie twierdzenia skarżącego, że zarówno odpowiedź "A", jak i" B" na to pytanie tworzy zdanie prawdziwe. Literalna wykładnia art. 127 § 3 K.p.a. prowadzi do wniosku, że decyzja podjęta przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jest decyzją wydaną w II Instancji mimo tożsamości podmiotowej organu. Zdaniem Sądu I instancji, wymagania postawione kandydatom na aplikantów adwokackich pytaniem nr 186 były niewspółmierne do wiedzy, którą powinni się wykazać przystępując do egzaminu. W zakresie pozostałych kwestionowanych przez skarżącego pytań nr 132, 201, 203, Sąd stwierdził, iż nie zachodziła potrzeba szczegółowej merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Skargą kasacyjną Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" dalej p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi M. Ż. i przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – art. 75i ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, w sytuacji, gdy decyzja ta nie naruszała wskazanych przepisów; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 75 i ust. 1 Poa, przez błędną ich wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że pytania testowe nr 75 i 186 egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką zostały sformułowane w sposób sprzeczny z wymogami cytowanych wyżej przepisów, podczas gdy pytania te są zgodne z ustawą – Prawo o adwokaturze. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że z treści art. 923 k.c. wynika wprost odpowiedź na pytanie nr 75, skoro przepis ten stanowi, że uprawnionymi są "małżonek i inne osoby bliskie spadkodawcy". Zatem wyłącznie małżonek, a nie małżonek, w stosunku, do którego orzeczono separację, jest podmiotem uprawnionym, zgodnie z art. 923 k.c. Tym samym trudno zaakceptować tezę, że pytanie nie jest ograniczone do przepisów Kodeksu cywilnego. Do odpowiedzi na nie potrzebna była jedynie znajomość treści przepisu. Na poparcie swojego stanowiska, zgodnie z którym z kręgu osób uprawnionych do dalszego korzystania z mieszkania i urządzenia domowego w zakresie dotychczasowym w ciągu trzech miesięcy od otwarcia spadku wyłącza prawomocne orzeczenie separacji za życia spadkodawcy, Minister Sprawiedliwości przywołał poglądy doktryny oraz orzecznictwa. Odnosząc się do pytania nr 186, organ wywiódł, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest odrębną instytucją i został uregulowany osobno i niezależnie od instytucji odwołania występującej w klasycznym postępowaniu dwuinstancyjnym. W literaturze występują wątpliwości dotyczące charakteru wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co jednak nie rzutuje na kwestię charakteru postępowania, w ramach którego strona złożyła tego rodzaju wniosek i które nie przestaje być wówczas postępowaniem jednoinstancyjnym. Sporne pytanie zostało zaś sformułowane precyzyjnie i oparte o konkretny przepis prawa. Skoro od decyzji Prezesa NBP nie służy odwołanie, to bez wątpienia mamy do czynienia z postępowaniem jednoinstancyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ż. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza mu zakres dokonywania oceny legalności orzeczenia Sądu I instancji. Pozostając w tych granicach należy stwierdzić, że mimo sformułowania w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zamieszczono na jego poparcie żadnego uzasadnienia odnośnie do przyjęcia za podstawę orzekania błędnych ustaleń faktycznych czy też niewłaściwego zastosowania przepisów normujących postępowanie przed sądem I instancji. W konsekwencji skarga kasacyjna nie ma w tej części usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną oparto również na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wskazując, że chodzi o art. 75i Prawa o adwokaturze. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, które według kasatora zostały przez Sąd i instancji naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny musi najpierw ocenić, czy doszło do wytkniętego naruszenia norm materialnoprawnych. Tylko bowiem pozytywne ustalenia w tym zakresie uprawniają do dalszej oceny obejmującej wpływ naruszenia prawa materialnego na wynik sprawy administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w takiej kolejności, wskazać należy, że według Sądu I instancji kontrolowana na skutek skargi M. Ż. decyzja Ministra Sprawiedliwości naruszała art. 75i ust. 1 Poa. Przepis ten w dacie przystąpienia skarżącego do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką stanowił, że "egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". Treść powołanego przepisu jest jasna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, a wynika z niego wprost, że konsekwencją wprowadzenia reguły testu jednokrotnego wyboru jest powinność wykluczenia pytań zawierających propozycje odpowiedzi, z których więcej niż jedna jest prawidłowa. Wprowadzając takie rozwiązanie prawne, ustawodawca przesądził o poziomie wiedzy prawnej jakiej wymaga się od osoby ubiegającej się o przyjęcie na aplikację adwokacką. Przyjął bowiem, że test egzaminacyjny nie może zawierać pytań w kwestiach, co do których brak jest zgodności poglądów w doktrynie jak i w orzecznictwie, jak też pytań, gdzie udzielenie prawidłowej odpowiedzi uzależnione jest od przyjęcia przez kandydata dodatkowych założeń niewynikających z treści pytania. Powyższe ma istotne znaczenie w procesie kontroli decyzji ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką i obliguje sąd administracyjny do badania, czy pytanie testu egzaminacyjnego odpowiada wymogom stawianym przez art. 75i ust. 1 Poa. Ingerencja sądu administracyjnego w treść pytań wynika z obowiązku kontroli legalności decyzji ustalającej wynik egzaminu w aspekcie jej zgodności m.in. z przepisami prawa materialnego. Zatem ocenie sądu administracyjnego, z uwagi na treść art. 75i ust. 1 Poa., podlega nie tylko prawidłowość procedur, ale również prawidłowość sformułowania pytania egzaminacyjnego w taki sposób, aby z trzech zaproponowanych odpowiedzi tylko jedna była prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I Instancji ocenę, iż zaskarżona decyzja w zakresie pytań nt 75 i 186 nie odpowiada wymogom przepisu art. 75i ust. 1 Poa. Pytanie nr 75 stanowiło sprawdzenie wiedzy kandydata ze znajomości art. 923 § 1 k.c. Przepis ten stanowi, że małżonek i inne osoby bliskie spadkodawcy, które mieszkały z nim do dnia jego śmierci, są uprawnione do korzystania w ciągu trzech miesięcy od otwarcia spadku z mieszkania i urządzenia domowego w zakresie dotychczasowym. W omawianym pytaniu odwołano się wprost do Kodeksu cywilnego, przy czym uprawnienie do mieszkania odniesiono do małżonka, w stosunku do którego orzeczono separację i któremu nie służy żadne prawo do lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkiwał wspólnie ze swym współmałżonkiem aż do dnia jego śmierci, niebędącego spadkobiercą swego małżonka. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając wadliwość pytania wskazał, że wprowadzało ono w błąd poprzez zakreślenie granic problemu do przepisów Kodeksu cywilnego bez wskazania na normy prawne Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nadto omawiane pytanie nie było na tyle precyzyjne, aby w oparciu o jego treść można było udzielić oczekiwanej przez Ministra Sprawiedliwości odpowiedzi. Artykuł 923 § 1 k.c. do kręgu uprawnionych do mieszkania zalicza obok małżonka także osoby bliskie spadkodawcy. Nie powinno budzić wątpliwości, że w określonych stanach faktycznych małżonka, w stosunku do którego orzeczono separację, można zaliczyć do osób bliskich spadkodawcy w rozumieniu powołanego przepisu. Skoro zatem w myśl art. 923 § 1 k.c. uprawnienie do zamieszkiwania przyznaje się małżonkowi i osobom bliskim, uznana przez organ za prawidłową propozycja odpowiedzi na tak postawione pytanie wymagała dodatkowego założenia, że małżonek, w stosunku do którego orzeczono separację, nie jest "inną osobą bliską". Orzeczenie separacji ma co do zasady skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód. Jednak istnieją istotne odrębności takie jak nieorzekanie o winie za rozkład pożycia, obowiązek wzajemnej pomocy czy przejściowość separacji. Dlatego nie można wykluczyć, że małżonkowie pozostający w separacji w konkretnych okolicznościach pozostają wobec siebie w relacjach uzasadniających dokonanie oceny o pozostawaniu względem siebie "osobami bliskimi". Stąd więcej niż jedną propozycję odpowiedzi należało uznać za prawidłową, a pytanie za nieodpowiadające wymaganiom prawa. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że pytanie nr 186 nie odpowiadało wymogom tego przepisu ( tak samo: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 14 października 2009 r., sygn. akt II GSK 781/09, z dnia 15 kwietnia 2010, sygn. akt II GSK 24/10, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II GSK 828/09 ). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd prawny wyrażony we wskazanych orzeczeniach, zgadza się również z oceną wyrażoną w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. , że sporne pytanie było sprawdzeniem znajomości przez uczestnika egzaminu konkursowego treści art. 8 ust. 3 Prawa dewizowego. Przepis ten stanowi, że do decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. Odpowiedź na pytanie, czy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest jednoinstancyjne (propozycja odpowiedzi A), czy też dwuinstancyjne (propozycja odpowiedzi B) uzależniona jest od tego, czy dwuinstancyjność postępowania rozpatrywana będzie w znaczeniu materialnym, czy też formalnym. W aspekcie materialnym dwuinstancyjność postępowania polega na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy pod względem merytorycznym. W aspekcie formalnym wyraża się natomiast w konstrukcji toku instancji i zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy na organ wyższej instancji. Zdaniem W. Dawidowicza, punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postępowania spoczywa na jej aspekcie materialnym, czyli na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia), czy też ten sam. Dwuinstancyjność bowiem "jest pojęciem procesowym a nie ustrojowym - z tym, że zamyka się ono w systemie organów administracji państwowej" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45). Podejście do zasady dwuinstancyjności postępowania w ujęciu materialnym jest dominujące w orzecznictwie. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji powołał się na pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06. Warto zatem dodać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w innym składzie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z zagadnieniem prawnym tożsamym z tym, jakie było przedmiotem uchwały w sprawie o sygn. akt II GPS 2/06. W uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 Trybunał Konstytucyjny omawiając art. 78 Konstytucji stwierdził: "(...) kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia, bądź decyzji. Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa, i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Trzeba bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji". Takim przykładem wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny jest art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała z 22 lutego 2007 r. NSA w Warszawie, sygn. akt. II GPS 2/06). Omawiana kwestia wywołuje kontrowersje i nie została ostatecznie i w sposób jednoznaczny rozstrzygnięta. Z tego względu argumentacja skarżącego o dwuinstancyjnym charakterze postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest pozbawiona racji. W świetle powyższych rozważań nie powinno budzić wątpliwości, że za prawidłowe należało uznać propozycje odpowiedzi zawarte zarówno w punkcie A i B. Polemika z tym poglądem zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowi potwierdzenie tej tezy. Naruszenie przepisów prawa materialnego powoduje uwzględnienie skargi tylko wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy - w tym wypadku na ustalenie wyniku egzaminu na aplikację adwokacką. Ponieważ w ówczesnym stanie prawnym pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskiwał kandydat, który otrzymywał z testu co najmniej 190 punktów, a skarżący uzyskał z testu 189 punktów, naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.