II OSK 1878/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wa 34/11 w pkt 1 odrzucającego skargę [...] Spółka Jawna w S.; w pkt 2 zwracającego skarżącemu kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna w S. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE [...] sp. j. w S. pismem z dnia 2 lutego 2011 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegającą na nierozpoznaniu wniosków dotyczących żądania wydania decyzji administracyjnej w sprawie uchylenia bądź odmowy uchylenia pisma okólnego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] w części dotyczącej polecenia ograniczenia stosowania w budownictwie wodno – melioracyjnym technologii wykonywania hydroizolacyjnych przesłon metodą iniekcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r., na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., odrzucił skargę skarżącej spółki na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż w niniejszej sprawie skarżący żąda od Ministra wydania decyzji w sprawie uchylenia bądź odmowy uchylenia pisma okólnego. Pismo okólne nie stanowi władczej formy działania administracji publicznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty lub kończącej postępowanie. Żaden przepis prawa nie nakłada na Ministra obowiązku wydawania pism okólnych. Podobnie też jak nie można organu przymusić do wydania pisma okólnego, tak samo nie można przymusić go do zmiany czy uchylenia takiego pisma. We wskazanym przedmiocie nie może również skutecznie zostać wywiedziona skarga do sądu administracyjnego. Żądanie to nie mieści się bowiem w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Pismo okólne stanowi zazwyczaj niejako wskazówkę interpretacyjną danego przepisu, czy też przedstawia preferowany sposób działania organu administracji w danej kwestii. Nie może natomiast stanowić podstawy orzekania w danej sprawie. Pismom okólnym nie można też przypisać cech decyzji czy postanowień, ponieważ nie rozstrzygają sprawy co do istoty w całości lub części, ponadto w sposób władczy nie określają uprawnień i obowiązków indywidualnego adresata. Organ może natomiast wypowiedzieć się co do aktualności stanowiska zajętego w takim piśmie przy okazji rozstrzygania w sprawie, w której wskazówki zawarte w piśmie okólnym znajdą zastosowanie. Pismem z dnia 13 lipca 2011 r. skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r. zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi gdy podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu; art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 lub 4 p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od obowiązku kontroli działalności administracji publicznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, tj. aktu (czynności) z zakresu administracji publicznej określonego mianem "pisma ogólnego" bez zbadania jego rzeczywistej treści i charakteru. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w wyniku jego niezastosowania w sprawie i pominięcie, iż "pismo" o którym mowa w zakwestionowanej części rażąco narusza obowiązujące prawo, a w szczególności art. 7 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Nie ulega wątpliwości, że skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast pismo okólne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 r. skierowane do Wojewódzkich Zarządów Melioracji i Urządzeń Wodnych nie stanowi władczej formy działania administracji publicznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty lub kończącej postępowanie lecz jedynie informuje wymienione organy o wynikach prac badawczych dotyczących "oceny stanu technicznego wałów przeciwpowodziowych i podstawowych budowli wodno-meliracyjnych oraz tworzeniu systemu monitoringu urządzeń przeciwpowodziowych". Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie wniósł skargę z dnia 27 sierpnia 2010 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi opierając się na treści art. 227 i następnych k.p.a. wskazane pismo Ministra z dnia 13 kwietnia 2004 r. Przedmiotem skargi powszechnej, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlegają sprawy załatwiane przez organy administracyjne w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - skarg i wniosków. Skoro tego typu sprawy nie mieszczą się w zakresie o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. to zaskarżona bezczynność nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Tylko w przedmiocie aktów administracyjnych wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. W związku z powyższym, zaskarżona bezczynność jako nieobjęta zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanych wyżej przepisach, nie podlega rozpoznaniu przez Sąd, a to oznacza, że skargę w tym przedmiocie należało odrzucić jako niedopuszczalną. Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy podkreślić, że skoro wniesiona przez [...] sp. j. w S. skarga na bezczynność organu nie podlega kognicji sądu administracyjnego, zarzuty wymienione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.