II FSK 3199/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz, Protokolant Wiktor Herlinger, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wr 428/16 w sprawie ze skargi U.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia 29 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu na rzecz U.K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi U.K. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia 29 lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania egzekucyjnego oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 8 stycznia 2016 r. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wobec strony prowadzone było postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego zaległość podatkową w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2014 r. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny dokonał w dniu 7 sierpnia 2015 r. zajęć wierzytelności pieniężnych. Odpis tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanej w dniu 12 sierpnia 2015r. Pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Organ egzekucyjny wezwał pełnomocnika zobowiązanej do złożenia pełnomocnictwa procesowego, pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku zobowiązanej. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik złożył pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania zobowiązanej: "we wszystkich sprawach związanych ze zobowiązaniami podatkowymi w podatku od towarów i usług". Postanowieniem z dnia 28 września 2015 r. organ egzekucyjny uznał zarzuty zobowiązanej za bezzasadne. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 2 października 2015 r. Na powyższe postanowienie pełnomocnik zobowiązanej wniósł zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej. Organ nadzoru stwierdził jednak, że pełnomocnik nie posiada prawidłowego umocowania do złożenia zażalenia. W konsekwencji organ wezwał pełnomocnika do przedstawienia prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie. Pismem z dnia 6 listopada 2015r. pełnomocnik przedłożył pełnomocnictwo, w którym wskazano, że jest on umocowany do reprezentowana zobowiązanej "we wszystkich sprawach związanych ze zobowiązaniami podatkowymi w podatku dochodowym od osób fizycznych". Postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez pełnomocnika. Mając na uwadze treść postanowienia organu nadzoru z dnia 12 listopada 2015 r. organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2016 r. pozostawił bez rozpoznania pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 19 sierpnia 2015 r., zawierające zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2015 r. organ egzekucyjny podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej. Pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej działając w imieniu zobowiązanej, wniósł o wznowienie postępowania egzekucyjnego z powodu braku rzeczywistego i faktycznego udziału strony bez własnej winy w postępowaniu, co przejawiało się w doręczeniu pism procesowych osobie nienależycie reprezentowanej, podczas gdy jedyna osobą uprawnioną, której organ winien był doręczyć pisma procesowe, była zobowiązana. Jako podstawę wznowienia postępowania egzekucyjnego pełnomocnik zobowiązanej wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2016 r. organ egzekucyjny odmówił wznowienia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że wznowienie postępowania dopuszczalne jest jedynie w przypadku spraw zakończonych decyzją ostateczną. W postępowaniu egzekucyjnym nie wydaje się decyzji administracyjnych, dlatego wznowienie tegoż postępowania było niedopuszczalne. Po rozpatrzeniu zażalenia strony organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W skardze do WSA strona zarzuciła naruszenie w sprawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 poz. 267, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 144 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez bezzasadną odmowę wznowienia postępowania wszczętego na skutek wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji pomimo wystąpienia w sprawie przesłanek warunkujących wznowienie. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że przedmiotem sporu między stronami była kwestia, czy w postępowaniu egzekucyjnym dopuszczalne było uruchomienie trybu nadzwyczajnego – wznowienia postępowania. W opinii Sądu pierwszej instancji analiza akt sprawy przeczy jednak twierdzeniom organu nadzoru, że strona w sposób jednoznaczny wyraziła wolę wznowienia postępowania egzekucyjnego jako takiego. W analizowanej sprawie organ egzekucyjny, otrzymując wniosek strony, zobowiązany był zatem wezwać stronę do sprecyzowania jej żądania. W opinii Sądu, w sprawie istniały wątpliwości co do zakresu żądania, co wykluczało wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia o odmowie wznowienia. Podsumowując WSA we Wrocławiu uznał, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W tym zakresie zasadna była argumentacja skarżącej o nieuzasadnionej odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazano także, że zaskarżone rozstrzygnięcie miało charakter procesowy, gdyż organy administracyjne uznały wznowienie za niedopuszczalne. Organy nie badały, czy rzeczywiście w stosunku do skarżącej zaistniały przesłanki pozytywne wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Od powyższego wyroku Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu wniósł skargę kasacyjną zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a., gdy nie doszło do naruszenia w sposób opisany w zaskarżonym wyroku ww. przepisów postępowania, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 oraz 63 § 2 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a. wynikające z błędnej oceny Sądu, iż organ wadliwie uznał, że nie występują wątpliwości, co do treści wniosku z 8 grudnia 2015 r. o wznowienie postępowania egzekucyjnego, - art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., polegające na wyrażeniu poglądu, że dla oceny zachowania przez organ wskazanych w wymienionych przepisach zasad postępowania pozostaje bez znaczenia fakt reprezentowania Strony skarżącej - złożenie wniosku o wznowienie postępowania egzekucyjnego przez - profesjonalnego pełnomocnika - doradcę podatkowego, gdy fakt ten ma istotne znaczenia dla oceny postępowania organów, - art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., w związku z art. 141 § 4, w związku z art. 133 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. — przez przeprowadzenie wadliwej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu polegające na niemającym oparcia w stanie faktycznym i przepisach prawa zawarciu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pejoratywnych względem działań organu; - art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., w związku z art. 170 i 171 p.p.s.a. przez powielenie poglądów z nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wrocławiu z 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wr 17/16) dotyczących postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Wrocławiu z 12 listopada 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia Strony skarżącej na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z 29 sierpnia 2015 r. o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 3 sierpnia 2015r. nr, gdy tylko orzeczenie prawomocne (i wynikająca z niego ocena prawna) wiąże sąd i strony, a także inne sądy i inne organy państwowe oraz ewentualnie inne osoby, - art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 133 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 2 k.p.a. przez błędną analizę akt sprawy w szczególności zaś postanowienia organu nadzoru Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z 12 listopada 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia Strony skarżącej o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 3 sierpnia 2015 r. i przyjęcie, że w swoim rozstrzygnięciu organ nadzoru nakazał doręczyć merytoryczne postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów bezpośrednio stronie - z uwagi na wniesienie wniosku przez nieumocowanego pełnomocnika, gdy w postanowieniu z 12 listopada 2015 r. wskazano, że nie jest możliwym wniesienie środka odwoławczego na potencjalnie zaskarżalny akt, który nie wszedł do obrotu prawnego (doręczony pełnomocnikowi mimo braku pełnomocnictwa), a nieuzupełnienie braku pełnomocnictwa skutkuje pozostawieniem wniosku/podania bez rozpoznania; - art. 141 § 4, w związku z art. 133 p.p.s.a oraz art. 33 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. i art. 19 § 1, art. 23 § 1 i art. 18 u.p.e.a. polegające na błędnym przyjęciu, że złożenie przez pełnomocnika Strony skarżącej pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) przed organem nadzoru w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym konwaliduje brak umocowania (nieuzupełnienie pełnomocnictwa mimo wezwania) na etapie rozpoznawania wniesionych zarzutów przez pełnomocnika Strony skarżącej przez organ egzekucyjny, gdy umocowanie pełnomocnika musi być wykazane (uzupełnione) na każdym etapie postępowania; - art. 151 p.p.s.a, przez nieoddalenie skargi z uwagi na brak wskazanych w zaskarżonym wyroku naruszeń art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 lipca 2016 r. (sygn. akt I SA/Wr 428/16) - stanowiło podstawę uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny I instancji. Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od Strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wartości wpisu od Skargi kasacyjnej. W opinii autora Skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 lipca 2016 r. (sygn. akt I SA/Wr 428/16) narusza wskazane wyżej przepisy w stopniu wymagającym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego mając na uwadze poniższą argumentację. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego świadczonego przez doradcę podatkowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Istota postępowania w sprawie niniejszej, zakreślona zarzutami kasacyjnymi, sprowadza się do oceny wyroku sądu pierwszej instancji w aspekcie naruszenia przepisów postępowania, które skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania egzekucyjnego. Wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jest to jedna z naczelnych zasad postępowania - zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Prawidłowo sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie tej zasady, zwłaszcza w kontekście wcześniejszych uchybień organu egzekucyjnego pierwszej instancji. Skoro bowiem organ ten uznał, ze pełnomocnik skarżącego nie zastosował się do wezwania o dołączenie pełnomocnictwa, to w takim przypadku — nieuzupełnienia braków formalnych podania — obowiązkiem organu egzekucyjnego było poinformowanie wnoszącego podanie, o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wnoszący podanie ma bowiem prawo uzyskać informację, że wniesionemu przez niego podaniu nie został nadany dalszy bieg, jak również poznać powody dla których organ uznał, że braki takie nie zostały prawidłowo uzupełnione. Tymczasem organ rozpoznał sprawę merytorycznie, doręczając postanowienie pełnomocnikowi nienależycie umocowanemu. Wadliwe było również rozstrzygnięcie organu nadzoru, o czym wypowiedział się NSA w prawomocnym wyroku z 13 września 2018 r., II FSK 2509/16 W sytuacji więc, kiedy strona skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, nieporadnie wskazując zakres żądania, obowiązkiem organu nadzoru było dołożenie wszelkiej staranności by temu wnioskowi nadać prawidłowy bieg. Wydanie postanowienia o oddaleniu wniosku o wznowienie postępowania, w takiej sytuacji, nastąpiło nie tylko z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, ale także zasady zaufania do organów podatkowych określonej w art. 8 § 1 k.p.a., jak też zasady informowania wynikającej z art. 9 k.p.a. Organ nadzoru winien umożliwić stronie wyjaśnienie zaistniałych w sprawie wątpliwości, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, słuszny interes odwołującego się obywatela (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 lipca 2017 r., VI Sa/Wa 2644/16). Trzeba pamiętać, że postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł pisma, czy nawet literalne jego brzmienie. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 k.p.a. Celem nałożenia przez ustawodawcę na organy obowiązku informowania stron jest to, że to właśnie organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i dlatego organy mają udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (zob. wyrok WSA w warszawie z 15 lutego 2018 r., VII Sa/Wa 1190/17). Dopiero więc, gdy stronie organ takich zrozumiałych wskazówek odnośnie do tego, co musi wykazać w celu zrozumienia jej żądania, udzieli (np. w wezwaniu do sprecyzowania wniosku), a strona z obowiązku się nie wywiąże, organ rozważa wpływ tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia, ale nie może z tego powodu, tak jak w sprawie niniejszej, dowolnie i w sposób dla strony ewidentnie niekorzystny określać, którego postanowienia wniosek miał dotyczyć. Okoliczność, że stronę reprezentował profesjonalny pełnomocnik tego zapatrywania nie zmienia, o czym szczegółowo wypowiedział się sąd pierwszej instancji. Precyzyjne określenie żądania strony jest niezwykle istotne, zakreśla bowiem merytoryczne podstawy działania organu rozpoznającego przedmiotowy wniosek. Wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w takim wniosku posiada jedynie strona go wnosząca, a nie organ, do którego został on skierowany. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony, tym bardziej, że z treści przedmiotowego wniosku można było odczytać, iż intencją strony było wznowienie postępowania zainicjowanego wniesieniem zarzutów przeciwegzekucyjnych, a zakończonego ostatecznym postanowieniem o niedopuszczalności zażalenia. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. W orzecznictwie dość powszechnie się przyjmuje, że w razie, gdy podanie (wniosek) strony nie zawiera w swej treści jednoznacznego żądania, obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło, jest podjęcie z urzędu kroków zmierzających do sanowania tejże czynności procesowej strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. organ ten zobowiązany jest bowiem do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia wspomnianego braku, to jest sprecyzowania żądania zawartego w podaniu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również okazały się niezasadne. Sąd nie stosował w sprawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Wprost bowiem wskazał w uzasadnieniu wyroku, że powołuje się na nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 21 kwietnia 2016 r. I SA/Wr 17/16, co wyklucza powołanie się na wskazane wyżej przepisy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie orzeczenia spełnia wszystkie wymogi, jakie w tym przepisie są zawarte. Zgodzić się natomiast należy ze stroną skarżącą, że używanie w uzasadnieniu orzeczenia określeń pejoratywnych względem stron postępowania jest niedopuszczalne, tym niemniej okoliczność ta pozostała bez wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 i 4 P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 stycznia 2011r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu (Dz. U. Nr 31, poz. 153).