I OSK 584/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Maciej Busz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 274/17 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie uznania za nienależnie pobrane i zwrot wypłaconych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 10 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. akt II SA/Op 274/17) oddalił skargę A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu wypłaconych świadczeń rodzinnych. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] września 2006 r. Burmistrz P. przyznał skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na czwórkę dzieci na okres od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r., której nieważność następnie orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] grudnia 2013 r. Decyzją z [...] marca 2015 r. Burmistrz P. ustalił, iż świadczenia rodzinne wypłacone A. G. na podstawie decyzji z [...] września 2006 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi, a decyzją z [...] kwietnia 2015 r. orzekł o obowiązku zwrotu tych świadczeń, które to ostatnie rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] kwietnia 2016 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z 30 czerwca 2016 r. Burmistrz P. poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia oraz żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wypłaconych na podstawie decyzji z [...] września 2006 r. Decyzją z [...] lipca 2016 r. Burmistrz P. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 7 i 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) orzekł: 1. o uznaniu za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych pobranych przez A. G. w postaci zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wypłaconych na podstawie decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] września 2006 r. w łącznej kwocie 3.864,00 zł 2. o zwrocie tych nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 3.864,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja ta została przesłana i doręczona na adres pełnomocnika. Odwołanie od powyższej decyzji złożył adw. A. B., wskazując, że reprezentuje skarżącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wezwało organ I instancji, a także ww. pełnomocnika do nadesłania pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania skarżącej w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi organ I instancji przesłał kopię pełnomocnictwa z 27 maja 2015 r. udzielonego mu do reprezentowania skarżącej w sprawie odwołania od decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych nr [...], a pełnomocnik w piśmie z 28 listopada 2016 r. wyjaśnił, iż pełnomocnictwo do sprawy zostało już złożone. Pismem z 23 grudnia 2016 r. Kolegium ponownie wezwało pełnomocnika do nadesłania pełnomocnictwa do wniesienia odwołania oraz do działania przed organem I instancji, informując, że do akt sprawy zostało dołączone jedynie pełnomocnictwo strony z dnia 27 maja 2015 r. do wniesienia odwołania od decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych o numerze [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik w piśmie z 9 stycznia 2017 r. powtórzył treść pisma z 28 listopada 2016 r. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jak podkreślił organ odwoławczy, z dokumentacji nie wynika, aby w sprawie strona ustanowiła pełnomocnika. Przedłożone pełnomocnictwo z 27 maja 2015 r. dotyczy wniesienia odwołania od innej decyzji Burmistrza P. (o numerze [...]) w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, która to sprawa została załatwiona przez Kolegium ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. W tej sytuacji przesłanie i doręczenie zaskarżonej decyzji osobie, który nie jest pełnomocnikiem strony nie wywołuje skutku prawnego doręczenia decyzji. Brak jest zatem przedmiotu odwołania (brak decyzji w obrocie prawnym), co stoi na przeszkodzie prowadzenia postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzją złożyła A. G. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy obowiązany jest ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Opisując następnie instytucję pełnomocnika na gruncie art. 32 i art. 33 K.p.a. oraz podkreślając, że dokument pełnomocnictwa powinien jednoznacznie określać zakres umocowania, gdyż to na stronie lub na pełnomocniku ciąży obowiązek wykazania jego istnienia, Sąd uznał, że treść pełnomocnictwa z 27 maja 2015 r. została sformułowana precyzyjnie i wynika z niej dokładnie, do jakich czynności pełnomocnik został umocowany. Określono zarówno konkretne postępowanie poprzez wskazanie jego numeru, jak i etap tego postępowania. Uprawniało ono do wniesienia odwołania w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji pod numerem [...], która to sprawa została załatwiona przez Kolegium ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Następnie organ I instancji wszczął kolejne, odrębne postępowanie o numerze [...]. Odwołując się do zmiany art. 30 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), dokonanej art. 3 pkt 4 lit. c ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1302), Sąd uznał możliwość orzekania w jednej decyzji o ustaleniu świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie i określenie zasady ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Tym samym z uwagi na zakres złożonego w sprawie pełnomocnictwa pełnomocnik nie mógł działać w kolejnym postępowaniu, które nie było prowadzone w trybie wznowienia, a jego zakres był szerszy i obejmował zarówno ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń, podczas gdy pierwsze postępowanie dotyczyło jedynie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Nieprzedstawienie przez profesjonalnego pełnomocnika prawidłowego pełnomocnictwa w terminie zakreślonym do jego złożenia skutkowało natomiast wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania w myśl art. 64 § 2 w związku z art. 134 K.p.a. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z 23 grudnia 2016 r. wezwało pełnomocnika do nadesłania stosownego pełnomocnictwa oraz wyjaśniło, że pełnomocnictwo z 27 maja 2015 r. obejmuje jedynie wniesienie odwołania od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i pomimo wezwania nie zostało ono złożone, to nie mogło dojść do rozpatrzenia środka odwoławczego wniesionego przez pełnomocnika nieumocowanego w sprawie. Jak zauważył również Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy motywował stwierdzenie niedopuszczalności odwołania również brakiem przesłanki przedmiotowej z uwagi na nieistnienie przedmiotu odwołania. Wskazując na fakt doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi, który nie dysponował stosownym pełnomocnictwem, Sąd uznał odwołanie za niedopuszczalne jako wniesione od nieistniejącego w sensie prawnym orzeczenia. Odwołując się do poglądów doktryny, że jeśli nie nastąpiło ani ogłoszenie ani doręczenie decyzji stronie, wówczas nie można mówić o istnieniu decyzji administracyjnej, lecz jedynie o tzw. nieakcie, czyli o decyzji nieistniejącej, niewywołującej żadnych skutków, Sąd uznał, że dopiero od chwili doręczenia zaczynają istnieć skutki prawne decyzji. Strona nie nabywa prawa do wniesienia odwołania od decyzji, która nie weszła do obiegu prawnego, gdyż nie została stronie doręczona lub ogłoszona. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w postępowaniu przed organem I instancji nie zostało przedłożone pełnomocnictwo, to jako wadliwe należało ocenić nie tylko doręczenie decyzji tego organu, ale również skierowanie zawiadomienia z 30 czerwca 2016 r. o wszczęciu postępowania do pełnomocnika, który nie był legitymowany do działania w tym postępowaniu. Brak ten nie mógł zostać usunięty na etapie postępowania przed organem odwoławczym, zaś brak skutecznego doręczenia decyzji jedynemu adresatowi powoduje, że nie rozpoczął się bieg terminu z art. 129 § 2 K.p.a. Z uwagi na powyższe, przedmiotem oceny Sądu nie mogły być kwestie merytoryczne, dotyczące legalności decyzji Burmistrza P. z [...] lipca 2016 r., gdyż wykraczały one poza granice tak rozumianej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzuciła: 1) "wadliwą wykładnię prawa materialnego i procesowego, polegającym polegający na przyjęciu contra legem, iż odwołanie od decyzji Burmistrza P. z [...] lipca 2016 r. w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom SKO w O. pełnomocnik A. G. brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym, jak również na wezwanie organu administracji publicznej zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie o sygn. [...] z [...] czerwca 2016 r. wyraził pisemnie stanowisko w postępowaniu pismem z 14 lipca 2016 r. Zatem argumentacja, iż pełnomocnik A. G. nie był umocowany do działania w ww. postępowaniu jest w sposób oczywisty chybiona, albowiem pełnomocnik ten na wezwanie organu brał udział w ww. postępowaniu. Tym samym organ administracji publicznej, co uniknęło uwadze Sądu Administracyjnego dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i formalnego; 2) że postępowanie administracyjne na etapie postępowania przed organem I stopnia i organem odwoławczym było prowadzone z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a., bowiem organ administracji publicznej podczas rozpoznawania sprawy, po wznowieniu popełnił te same błędy, które spowodowały przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto w toku postępowania administracyjnego organ wielokrotnie nie potrafił dokonać doręczenia decyzji kończącej postępowanie w sposób określony w przepisach k.p.a., co podważa zaufanie skarżącej do administracji publicznej i miało też miejsce w toku poprzednich postępowań o tym samym przedmiocie. Wydając zaskarżony wyrok WSA O. utrzymał w mocy decyzje administracyjna wydana z naruszeniem prawa, 3) rażące naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy". Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zmiana zaskarżonego wyroku, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wniesione w sprawie odwołanie jest dopuszczalne, a decyzja została pełnomocnikowi doręczona w sposób prawidłowy. Pełnomocnik ten brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a organ dopuścił się rażącego błędu w ustaleniach faktycznych, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegającego na przyjęciu, iż skarżąca nienależnie pobrała świadczenia rodzinne w sytuacji, gdy prawidłowo ustalając stan faktyczny, organ powinien dojść do przeciwnego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy skargi kasacyjnej w świetle art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić: "1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga natomiast prawidłowego określenia zarzutów w treści samej kasacji i oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej – uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna niespełniająca tych wymagań, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastąpić strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podobnie Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować, ale badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04; 4 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2164/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ w niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Kontrola ta w świetle ww. wymogów prawnych przewidzianych dla skargi kasacyjnej wykazała z kolei szereg błędów konstrukcyjnych, których dopuściły się autor skargi kasacyjnej, a które w znacznym stopniu ograniczyły zakres kontroli kasacyjnej. I tak, nie podlegał ocenie zarzut oznaczony powyżej jako zarzut 1 przede wszystkim z tego powodu, że nie wskazano w nim żadnej normy, jakiej miałby uchybić Sąd pierwszej instancji. Podobnie nie podlegał ocenie zarzut opisany powyżej jako 2, a który w swej treści abstrahuje od okoliczności niniejszej sprawy, której przedmiot nie stawiło wznowienie postępowania, co zresztą wskazywał również Sąd pierwszej instancji. Podnosząc, że organ "wielokrotnie nie potrafi dokonać doręczenia decyzji (...) w sposób określony w przepisach k.p.a.", zarzut nie przystaje do ww. wymogów konstrukcyjnych ani nawet nie stanowi próby podważenia stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, odnośnie kontrolowanego postanowienia organu odwoławczego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Sąd ten również stwierdzał wady w doręczeniu decyzji organu I instancji, jednakże wobec braku stosownego zarzutu, analiza ta nie mogła być przedmiotem oceny kasacyjnej. Wskazanie na uchybienie zasadzie z art. 8 K.p.a., pozostaje w oderwaniu od etapu kontroli, skoro jest adresowane do organu odwoławczego a nie Sądu. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy wad w postępowaniu organu I instancji stanowi wyraz kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym i samo w sobie nie może naruszać ani podważać zasady zaufania uczestników do władzy publicznej. Nie można było również podzielić zarzutu 3, tj. naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. "poprzez nierozpoznanie istoty sprawy", którą strona skarżąca upatruje w ocenie, że nienależnie pobrała ona świadczenia rodzinne "w sytuacji gdy prawidłowo ustalając stan faktyczny ww. organ powinien dojść do przeciwnego wniosku". Przypomnieć ponownie trzeba, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjej stanowiło postanowienie organu odwoławczego stwierdzającego na podstawie art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania. Tym samym organ odwoławczy nie badał merytorycznych okoliczności wydanej przez organ I instancji decyzji, natomiast strona skarżąca nie zakwestionowała stosownym zarzutem żadnej z obu podstaw stwierdzenia tej niedopuszczalności, a więc że pełnomocnik skarżącej nie legitymował się stosownym dokumentem pełnomocnictwa i na wezwanie organu go nie przedstawił, jak i tego że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji, a w konsekwencji tego że decyzja organu I instancji nie wywołuje żadnego skutku prawnego. Kwestia ta jako nie objęta zakresem zaskarżenia nie podlegała ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś wyrażone na tym tle poglądy Sądu pierwszej instancji pozostawały wiążące. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.