II OSK 1822/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. Spółka jawna z siedzibą we W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej M. Spółka jawna z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1760/20 w sprawie ze skargi M. Spółka jawna z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1760/20 oddalił skargę M. Spółka jawna z siedzibą we W. (skarżąca lub Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2020 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], którą nakazano ww. Spółce - właścicielowi obiektu budowlanego - zabytkowego D. przy ul. W. [...] we W. (dz. nr [...], [...], obręb O.) usunięcie w terminie 10 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia (remont i odtworzenie zniszczonej konstrukcji) poprzez: 1. wymianę wszystkich zniszczonych elementów więźby dachowej (z zachowaniem istniejących przekrojów), naprawę elementów osłabionych (poprzez oczyszczenie do nieuszkodzonego drewna i wzmocnienie nakładkami drewnianymi) oraz uzupełnienie elementów brakujących (w elementach o zniszczonych końcówkach, np. dolne końce krokwi - wymienić tylko zniszczone partie), 2. wymianę wszystkich zniszczonych jętek więźby dachowej (będących jednocześnie belkami stropów) nad obiema kondygnacjami poddasza z zachowaniem istniejących przekrojów, 3. wykonanie nowych podłóg drewnianych kondygnacji poddasza (z zachowaniem pierwotnego układu i formy), 4. wykonanie nowego pokrycia dachowego płytami Struktonit na deskowaniu grubości 19 mm (...), 5. wymianę zniszczonych, wzmocnienie osłabionych oraz uzupełnienie brakujących elementów belek stropów drewnianych nad parterem i I piętrem z zachowaniem istniejących przekrojów (...), 6. wymianę wszystkich zniszczonych elementów drewnianej konstrukcji ryglowej w ścianach szkieletowych (...), naprawę elementów drewnianych uszkodzonych (...) oraz oczyszczenie do nieuszkodzonego drewna elementów powierzchniowo uszkodzonych przez szkodniki biologiczne, 7. naprawę ścian murowanych (...), 8. wykonanie nowej stolarki drewnianej stylizowanej na historyczną w zakresie podziału okien i okuć, 9. wymianę i pogłębienie fundamentów ścian zewnętrznych obiektu wraz z wykonaniem warstw izolacyjnych, 10. wykonanie instalacji odgromowej obiektu. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji GINB oraz uchylenia przez ten organ decyzji DWINB i stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji GINB oraz zobowiązanie GINB do wydania decyzji, która orzeknie o przekazaniu decyzji DWINB do ponownego rozpoznania bądź uchylenia wyroku i uchylenia decyzji GINB. W odrębnym piśmie z [...] września 2021 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], twierdząc, że jest to uzasadnione grożącym jej niebezpieczeństwem znacznej szkody, jak również możliwością wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Spółka wskazuje, że niebezpieczeństwo wystąpienia po jej stronie znacznej szkody w wyniku wykonania Decyzji PINB sprowadza się do możliwości nałożenia na nią przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kary administracyjnej. Spółka podnosi, że decyzja PINB nakłada na skarżącą obowiązek wykonania szeregu wyspecjalizowanych robót budowlanych przy wpisanym do rejestru zabytków - D.. Na wykonanie wskazanych robót budowlanych zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.o.z.) konieczne jest uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków. Wykonanie takich robót budowlanych przez skarżąca bez wymaganego pozwolenia, zgodnie z dyspozycją art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z. stanowić może podstawę do wymierzenia przez konserwatora zabytków skarżącej kary administracyjnej w wysokości do 500 000,00 zł. Skarżąca tytułem wyjaśnienia wskazuje, że nie zmienia zasadności twierdzenia co do możliwości wystąpienia po jej stronie szkody stwierdzenie poczynione przez WSA, iż skarżąca mogła we własnym zakresie wystąpić o takie pozwolenie do konserwatora zabytków. Uzyskanie takiego pozwolenia stanowiło zagadnienie wstępne, które winno być pierwotnie rozstrzygnięte w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Decyzja PINB niepoprzedzona w toku postępowania przed PINB uzyskaniem przez skarżącą pozwolenia konserwatora zabytków w ramach zainicjowanego przez PINB rozstrzygania zagadnienia wstępnego, już w momencie jej wydania jawiła się jako niemożliwa do wykonania z uwagi na grożącą - wskazaną powyżej - możliwą do nałożenia na skarżącą karę administracyjną. Twierdzenia WSA, a uprzednio GINB, DWINB oraz PINB, iż skarżąca mogła uzyskać przedmiotowe pozwolenie we własnym zakresie, w kontekście i w czasie toczącego się postępowania zakończonego wydaniem Decyzji PINB, stanowiłoby nieuzasadnioną próbę przerzucenia procesowego obowiązku PINB (art. 100 § 1 k.p.a.) i ciężaru rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - bez względu na to czy wymaga ono w pewnym zakresie aktywności/współdziałania strony skarżącej – w całości na skarżącą. Zdaniem skarżącej, wykonanie przez nią decyzji PINB może także powodować wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków. Próba wykonania lub też realizacja Decyzji PINB skutkować może, na gruncie regulacji art. 45 u.o.z.o.z., zobowiązaniem skarżącej przez konserwatora zabytków do przywrócenia zabytku - D. - do stanu pierwotnego w określonym terminie. Przedmiotowa okoliczność z kolei powodowałaby, że wykonanie Decyzji PINB - tj. podjęcie szeregu skomplikowanych robót budowlanych skutkujących znacznymi i trwałymi zmianami w zabytku - jawiłoby się jako całkowicie zbędne. Skarżąca, w następstwie decyzji wydanej przez konserwatora zabytków na podstawie art. 45 u.o.z.o.z., musiałaby podjąć po raz kolejny szereg wyspecjalizowanych i trudnych do przeprowadzenia i zorganizowania robót budowlanych, które zapewniałyby przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego lub stanu, który w wydanej przez siebie decyzji postulowałby konserwator zabytków. Spółka podkreśla, że realizacja decyzji PINB z uwagi na wskazane w powyższym akapicie okoliczności nie tylko skutkowałaby powstaniem trudnych, a częściowo także niemożliwych, do odwrócenia następstw lecz także znacznie wpływałaby na wysokość szkody skarżącej. Skarżąca bowiem w wyniku wskazanych okoliczności początkowo obciążona byłaby znacznymi kosztami realizacji wyspecjalizowanych robót wskazanych w decyzji PINB, następnie w obliczu decyzji konserwatora zabytków wydanej na podstawie art. 45 u.o.z.o.z., do poniesienia raz jeszcze znacznych kosztów wyspecjalizowanych robót budowlanych, tym razem przywracających dwór do stanu z przed robót realizowanych w oparciu o decyzję PINB lub też do innego żądanego przez konserwatora zabytków stanu, który z uwagi na brak współdziałania PINB z konserwatorem zabytków na etapie toczącego się postępowania administracyjnego oraz nierozstrzygnięcia występującego w sprawie zagadnienia wstępnego, z wysokim prawdopodobieństwem odbiegałby od tego osiągniętego w wyniku realizacji Decyzji PINB. Następnie skarżąca wskazała, iż PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. postanowił wznowić postępowanie, w którym wydana została decyzja PINB z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano miedzy innymi na brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez konserwatora zabytków. Do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji PINB dołączono odpis ww. postanowienia PINB dla miasta W. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz postanowienia tego organu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., zawieszającego wznowione postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on wykazać we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania. Rolą Sądu jest ocena całości materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem wykazania przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. W postępowaniu tym Sąd ocenia wyłącznie czy zachodzą w sprawie okoliczności, które w związku z wykonaniem aktu lub czynności mogą doprowadzić do sytuacji odpowiadającej przesłankom wstrzymania tj. do prawdopodobieństwa wyrządzenia stronom znacznej szkody czy wywołania w ich sytuacji trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem NSA, w rozpoznawanym obecnie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji PINB dla miasta W. z [...] listopada 2019 r., której mocą zobowiązano skarżącą do wykonania wskazanych w sentencji tej decyzji w pkt 1-10 robót budowlanych w zabytku, którego skarżąca jest właścicielem, nie wykazano okoliczności (skutków prawnych i faktycznych jej wykonania), które stanowiłyby podstawę do twierdzeń, że Spółce w związku z wykonaniem tych robót grozi znaczna szkoda czy trudne do odwrócenia skutki. Zasadnicza kwestia, w której skarżąca upatruje spełnienia przesłanek wstrzymania jest grożąca jej kara administracyjna do wysokości 500.000 zł od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sytuacji kiedy dokona robót budowlanych wskazanych w decyzji PINB z [...] listopada 2019 r. w zabytku bez uzgodnienia z organem konserwatorskim. Okoliczność ta nie może stanowić przesłanki wstrzymania bowiem zagrożenie wymierzeniem kary administracyjnej przez organ konserwatorski jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym a nadto uzależnione jest wyłącznie od woli skarżącej bowiem jak stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 z dnia 23 lipca 2003 r. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Pozwolenie takie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Zatem zagrożenie karą administracyjną z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie wynika bezpośrednio z wykonania decyzji PINB dla miasta W. z [...] listopada 2019 r. ale z dopiero z ewentualnego podjęcia tych robót przez skarżącą bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem zagrożenie karą administracyjną nie jest w istocie bezpośrednio związane z wykonaniem ww. decyzji. NSA nie może jednak na etapie rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie rozstrzygać kwestii merytorycznych, które stoją u podstaw wniesionej skargi kasacyjnej bowiem dopuściłby się przedsądu. Zatem kwestie współzależności między regulacjami przewidzianymi przez Prawo budowlane oraz ustawę o ochronie zabytków nie mogły stanowić oceny NSA w niniejszym postępowaniu incydentalnym. Z wykonania zaskarżonej decyzji PINB dla miasta W. nie wynika także zagrożenie wykonaniem wskazanych tam robót, poniesienia związanych z tym kosztów i dokonanie nieodwracalnych ingerencji w substancję zabytku w sytuacji gdy wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o doprowadzeniu zabytku do stanu poprzedniego jeśli wykonane roboty nie odpowiadałyby ustalonym przez ten organ warunkom ich prowadzenia. Wykonanie decyzji PINB nakazującej wskazane tam roboty budowlane nie niesie powyższego zagrożenia bowiem skarżąca jest zobligowana aby przystępując do wykonania tych prac wcześniej uzyskać pozwolenie na ich prowadzenie od organu konserwatorskiego (art. 39 Prawa budowlanego). Skoro zatem przed przystąpieniem do prac wskazanych w decyzji PINB z [...] listopada 2019 r. skarżąca ma obowiązek uzyskać pozwolenie od wojewódzkiego konserwatora zabytków, to wówczas otrzyma wymogi jakie musi spełnić podczas ich prowadzenia, ewentualnie zostanie zweryfikowany ich zakres wobec czego nie dojdzie do sytuacji, że prace te będą odbywały się poza kontrolą organu konserwatorskiego. Nie wystąpi zatem przy wykonywaniu decyzji PINB zagrożenie, że nakazane tam prace budowlane będą mogły zostać zakwestionowane przez organ konserwatorski i narazić skarżąca na ponoszenie podwójnych kosztów, najpierw ich wykonania a potem doprowadzenia do stanu poprzedniego. Wobec powyższego nie jest także zasadne twierdzenie, że wykonanie decyzji PINB z [...] listopada 2019 r. spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Ponadto poza wyżej wskazaną argumentacją skarżąca nie przedstawiła okoliczności, z których wynikałoby zagrożenie w jej aktualnej sytuacji powstaniem w związku z wykonaniem decyzji PINB z [...] listopada 2019 r. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie można pominąć także okoliczności, że zapewnienie odpowiedniego stanu technicznego budynku podlegającego ochronie zabytków jest uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi oraz mienia. Powstrzymywanie się od wykonania decyzji PINB z [...] listopada 2019 r. do momentu orzeczenia przez sąd o zasadności skargi kasacyjnej może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego bowiem nie można wykluczyć, że podlegający ochronie prawnej zabytek ulegnie w międzyczasie uszkodzeniu lub zniszczeniu i w związku z tym utracić może dotychczasową wartość zabytkową a nadto stwarza w obecnym stanie zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego oraz mienia. W tych okolicznościach z uwagi na konieczność ochrony powyższych nadrzędnych wartości wstrzymanie wykonania decyzji PINB z [...] listopada 2019 r. uznać należało za nieuzasadnione. Zagrożenie utratą wartości zabytkowej, narażenie bezpieczeństwa publicznego trzeba zakwalifikować jako trudne do odwrócenia skutki i znaczną szkodę, dlatego też NSA uznał za uzasadnione odmowę wstrzymania wykonania wskazanej we wniosku decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.